VIII SA/Wa 118/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] listopada 2009r. Nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1, i art. 81 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity, Dz.U. z 2006 nr 156 poz. 1118 z późn. zmianami) oraz art. 104 k.p.a. nakazał A. i D. K. zam. R. gm. M. rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości R., gm. M.. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że postępowanie dowodowe prowadzone w niniejszej sprawie pozwoliło ustalić, że A.K. wybudował bez pozwolenia na budowę oraz bez zgłoszenia budynek gospodarczy zlokalizowany przy granicy z działką sąsiada. W związku z tym zostało wydane postanowienie z dnia [...] września 2008 r. zobowiązujące inwestora do przedstawienia: 1) zaświadczenia z Urzędu Gminy w M. o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub decyzji o warunkach zabudowy, 2) trzech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu [...].11.2008r. Pan A.K. przedstawił w tutejszym Inspektoracie inwentaryzację budowlaną i geodezyjną budynku gospodarczego oraz zaświadczenie z Urzędu Gminy w M. o przeznaczeniu przedmiotowej działki. W związku z tym, że plan zagospodarowania gminy M. utracił ważność w 2004r., Inwestor zobowiązany był przedstawić decyzję o warunkach zabudowy. Wobec faktu, iż takiej decyzji nie przedstawił należało nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu. Odwołanie od tej decyzji złożył A.K.. Wskazał w nim, że działkę wraz z przedmiotowym budynkiem otrzymał od swojego teścia. Budynek ten został wzniesiony w 2005 r. w miejscu drewnianego budynku, o takich samych wymiarach. Sąsiad wyraził zgodę na budowę w granicy. Z uwagi na to, że budynek ma powierzchnię poniżej [...] m², nie trzeba było uzyskiwać pozwolenia na budowę a wystarczyło zgłoszenie. Z tego powodu nie występowano o decyzję o warunkach zabudowy. W tej sytuacji żądanie od niego tej decyzji jest krzywdzące. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nakazał Państwu D. i A.K. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr ewid. [...] w R. gm. M.. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że podjęta decyzja o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku jest z zasady słuszna. Obiekt został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia, wobec czego zasadnym było przeprowadzenie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Legalizacji obiektu służyło, m.in. podjęcie przez organ powiatowy postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Z analizy materiału dowodowego wynika, że nie zostały spełnione warunki legalizacji budynku. Przedłożone zostało zaświadczenie Urzędu Gminy w M. z dnia [...] listopada 2008 r., z którego wynika, że poprzedni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił ważność z dniem [...] stycznia 2004 r. Ponadto, jak wynika, m.in. z treści odwołania, inwestor nie występował o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Należy wskazać, że brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy jednoczesnym braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi negatywną przesłankę legalizacyjną, powodującą konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę danego obiektu budowlanego. Z uwagi na to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazał art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie do obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, należało skorygować tę podstawę w decyzji organu odwoławczego. Bowiem w sprawach obiektów budowlanych wykonanych bez wymaganego zgłoszenia zastosowanie mają przepisy art. 49b Prawa budowlanego, stosowane zresztą przez organ I instancji w poprzednich etapach postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A.K.. W skardze, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 kpa - zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu obywateli w związku z nieustaleniem przez organy nadzoru budowlanego wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla przedmiotowego załatwienia sprawy. Naruszenie art. 15 oraz 77 § 1 kpa w przedmiocie dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ wyższego stopnia ograniczył się jedynie do zmiany podstawy prawnej bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co w praktyce pozbawiło skarżącego drugiej instancji. Błędne zastosowanie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. 2006 Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) mającego za swój cel legalizację samowolnie wzniesionego obiektu. W uzasadnieniu skargi podniósł, że prowadząc postępowania organy nadzoru budowlanego dokonały szeregu naruszeń prawa, zarówno materialnego, jak i procesowego. Wydając decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego na działce nr ewid. [...] w R. organy nie dokonały wyczerpującego zebrania ani przeanalizowania materiału dowodowego oraz nie dokonały przewidzianych prawem koniecznych ustaleń. Zarówno organy pierwszej i drugiej instancji przyjęły mylne założenie, iż samo niedostarczenie dokumentacji przewidzianej w zakreślonym w postępowaniu terminem jest negatywną przesłanką legalizacyjną powodującą w rezultacie konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Stanowisko zajęte przez organy nadzoru budowlanego jest niezgodne z dominującą linią orzecznictwa. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż art 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - prawo budowlane ma charakter proceduralny, określający sposób działania organu w procedurze legalizacyjnej - Wyrok NSA z dnia 23 października 2008 II OSK 1285/2007, a nie jak przyjęły to organy nadzoru budowlanego przyjmując go jako podstawę rozstrzygnięcia. W cytowanym wyżej orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż "Odesłanie do zastosowania ust. 1 wynikające z ust. 3 ort. 49b Prawa budowlanego należy odczytać jako podstawę do przeprowadzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki z uwzględnieniem wszystkich zarzutów i argumentów przedstawianych przez stronę na wcześniejszych etapach tego postępowania. Odesłanie z ust. 3 do zastosowania ust. 1 przewidującego nakaz rozbiórki, w żadnym razie nie oznacza zatem, że decyzję taką można wydać jedynie z powodu niewykonania postanowienia nakładającego obowiązki dowodowe w myśl ust. 3. Przeciwnie, odesłanie to oznacza, że decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego organ może wydać tylko wówczas, jeśli wynik postępowania, w tym ustosunkowanie się do okoliczności podnoszonych przez stronę, pozwalają na prawidłowe zastosowanie dyspozycji ort. 49b ust. 1 Prawa budowlanego.'' Sprzeczne stanowisko z wyrażonym poglądem zajęły organy nadzoru budowlanego zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w decyzji [...] z dnia [...] listopada 2009 jak i w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2009r. Art. 49b prawa budowlanego nakłada na organy konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy istnieją podstawy do orzeczenia rozbiórki budynku. Organ wyższego rzędu przeprowadzając zawężone postępowanie wyjaśniające pozbawił de facto skarżącego drugiej instancji. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest to, że organ wyższego stopnia powinien rozpatrzyć sprawę na nowo badając dokładnie wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a nie jedynie ograniczyć się do korygowania uchybień organu pierwszej instancji. Skarżący stwierdził, że prowadząc postępowanie organ powinien zawiesić postępowanie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu uzyskania rozstrzygnięcia wstępnego w postaci decyzji o warunkach zabudowy - stanowisko takie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach dnia 22 czerwca 2007 r. II OSK 945/2006 oraz z dnia 7 maja 2008 r. II OSK 512/2007. Organ sam mógł w myśl art. 100 § 1 kpa wystąpić do właściwego organu w celu otrzymania właściwego rozstrzygnięcia. Nakaz rozbiórki może być orzeczony jedynie wówczas, kiedy nie ma prawnej możliwości jego legalizacji - taki pogląd wyraził Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 20 stycznia 2009 r. II OSK 1879/2007, samo zaś nie przedstawienie wspomnianej decyzji o zabudowie nie jest prawną przeszkodą do przeprowadzenia legalizacji. Organy nadzoru budowlanego zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji poprzestały jedynie na formalnych brakach nie przeprowadzając w stopniu wystarczającym ustaleń faktycznych pozwalające im na prawidłowe oraz zgodne z prawem oraz celem przepisów o samowoli budowlanej. Wspomniany artykuł 49b prawa budowlanego w swoim założeniu ma powodować jak największą możliwość legalizacji samowoli budowlanej a nakaz rozbiórki budynku wbrew założeniu organów nadzoru budowlanego jest ostatecznością. Podnosząc powyższe zarzuty A.K. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami, m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. zobowiązał A.K. do przedłożenia, między innymi zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub prawomocnej (ostatecznej) decyzji o warunkach zabudowy. Nie wykonanie tego obowiązku spowodowało orzeczenie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki. Zauważyć w tym miejscu należy, iż w art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane określona została procedura postępowania w przypadku samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego określonego w ust. 1 tej normy można odstąpić, jeżeli samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Wówczas, w przypadku wykonania robót budowlanych nakłada się obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3 albo art. 30 ust. 2 i 4 ustawy Prawo budowlane, 2) projektu zagospodarowana działki lub terenu, 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Przesłanką orzeczenia nakazu rozbiórki w niniejszej sprawie było nieprzedstawienie przez inwestora w zakreślonym przez organ nadzoru budowlanego terminie wskazanych w art. 49b ust. 2 ustawy dokumentów niezbędnych dla legalizacji samowoli budowlanej, a przede wszystkim zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym niemożność przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego wynikała z tego, iż grunt, na którym znajduje się nieruchomość inwestora, nie był w dacie wydania zaskarżonej decyzji objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu wszczęcia postępowania skarżący nie legitymowali się także ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego było w tym zakresie nieprawidłowe z dwóch powodów. Po pierwsze z dniem 29 września 2009 r. art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w zakresie słów "w dniu wszczęcia postępowania" został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009 r. (Dz.U.09.160.1276). W tej sytuacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygając niniejszą sprawę nie mógł wymagać od inwestora przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Po drugie skoro zaświadczenie wójta (burmistrza) o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, a niezgodne z zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania to rozwiązaniem, które czyni realną legalizację samowoli budowlanej na terenach, na których brak jest planu miejscowego, jest dopuszczenie wydania decyzji o warunkach zabudowy również w trakcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Nie można też zapomnieć, że warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny (o tym jaki obiekt, pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować) i sama przez się nie kształtuje praw, ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany samowolnie nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06). Za prawidłowością przedstawionego toku rozumowania przemawiają orzeczenia powołane w uzasadnieniu skargi. Dodatkowo można wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1154/07, w którym stwierdzono, że "Ocena co do tego, czy budowa nie narusza przepisów z dziedziny zagospodarowania przestrzennego art. 48 ust. 2 p.b. nie koniecznie musi się opierać na treści unormowań zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czy też w decyzji o warunkach zabudowy, bowiem w razie braku takiego planu możliwe jest dokonanie stosownych ustaleń i stwierdzeń z zastosowaniem innych norm prawnych regulujących kwestie zapewnienia ładu przestrzennego." Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji uwzględni uwagi poczynione powyżej i dokonując ponownie oceny rozstrzygnięcia organu I instancji przeanalizuje kompleksowo zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe okoliczności należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c), i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzec, jak w sentencji wyroku.