I SA/Wa 224/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku G. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w W. w rejonie ul.[...], Kw nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni [...] m2, będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...]. Z ustaleń dokonanych przez organy w postępowaniu administracyjnym wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1697/05 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] wydane w przedmiocie przekazania wniosku G. S. z dnia [...] maja 2005 roku według właściwości Prezydentowi. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd wyjaśnił, że Kolegium wbrew żądaniom zawartym w powyższym wniosku przyjęło , iż skarżąca na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, domaga się wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003 roku. Sąd polecił organowi rozpoznać w trybie wskazanym we wniosku G. S. i uchylając zapadłe postanowienie zwrócił sprawę do ponownego rozpoznania przez organ nadzoru. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowej zapisanej w kW nr [...], położonej w rojenie ulic [...] na terenie [...], oznaczonej nr [...], będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...] Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał brak legitymacji G. S. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji podziałowej. Niezgadzając się z tym rozstrzygnięciem G.S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu podniosła, że jej wniosek nie dotyczył żądania uczestnictwa w postępowaniu o podział nieruchomości i współdecydowania o sposobie podziału. Wniosek dotyczy natomiast unieważnienia decyzji o podziale geodezyjnym działki, który to podział naruszył zarówno przepisy prawa budowlanego, jak i przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zdaniem skarżącej , dopiero fakt przeprowadzenia niezgodnego z prawem podziału gruntu zrodził negatywne skutki prawne dla wnioskodawcy i spowodował powstanie interesu do żądania unieważnienia decyzji Prezydenta W. Wnioskodawczyni stwierdziła, że nie rościła sobie prawa do współdecydowania o sposobie podziału gruntu, a jedynie wskazywała na swój interes prawny wynikający z odpowiednich przepisów prawa, a odnoszący się do rezultatów takiego podziału. Ponadto wniosek o unieważnienie decyzji Prezydenta W. opiera na zarzucie ingerencji w proces ustanowienia odrębnej własności lokali i uniemożliwienia przeprowadzenia takiego podziału zgodnie z wymogami ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując złożony wniosek stwierdziło, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ nadzoru wskazał, że w myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie organu od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Podstawę materialno-prawną kwestionowanej decyzji podziałowej stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 97 ust. 1 tej ustawy podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio. Nie dotyczy to jednak podziału, o którym orzeka sąd (ust. 2). Organ nadzoru podniósł, że utrwalone orzecznictwo administracyjne i sądowe jednoznacznie przyznaje interes prawny w sprawach podziału właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. A zatem wnioskodawca, któremu w dacie zaskarżonej decyzji przysługiwało jedynie spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu w budynku położonym na nieruchomości podlegającej podziałowi, nie należy do kręgu tych podmiotów i nie ma legitymacji do bycia stroną niniejszego postępowania nadzorczego. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego interes skarżącej jest klasycznym przykładem interesu faktycznego, który należy odróżnić od interesu prawnego. Organ podkreślił, że interes prawny w złożeniu wniosku podziałowego miała Spółdzielnia [...] będąca użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości i to spółdzielnia miała prawo domagać się realizacji jej żądania poprzez wydanie decyzji. Skutki zatem wywołane przez ostateczną decyzję mają być zgodne z oczekiwaniem spółdzielni, wyartykułowanym we wniosku podziałowym (i to uprawnienie jest chronione prawem) w granicach obowiązującego prawa, chociażby nie odpowiadały innym podmiotom. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy interesu prawnego nie można bowiem nabyć przez negatywną w czyimś odczuciu decyzję. Gdyby decyzja naruszyła chroniony prawem interes jakiegoś podmiotu, to znaczyłoby, że istniał on od początku, pomijając kwestię następstwa prawnego. W rozpatrywanej sprawie skoro wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony, organ administracji nie może wszcząć postępowania w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru utrzymał swoją decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu jej niezgodności ze stanem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że jej interes prawny wynika z prawa do ustanowienia odrębnej własności lokalu związanego z konkretną nieruchomością , na której znajduje się lokal posiadany przez członka spółdzielni na zasadzie własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu. Wniosek o przekształcenie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu skarżący złożył w dniu 7 czerwca 2001 r. Pomimo tego zarząd S. [...] nie określił przedmiotu odrębnej własności lokalu, lecz wystąpił o podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], na której posadowiony jest budynek, w którym znajduje się lokal skarżącej . W dniu [...] grudnia 2003 r. Prezydent W. wydał decyzję zatwierdzającą podział tej nieruchomości z naruszeniem przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz prawa budowlanego. Skarżąca nie zgodziła się z przyjętym przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. stanowiskiem, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji był brak przysługującego jej przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż prowadzi to jej zdaniem do ominięcia przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Odnosząc się do kwestii powstania przymiotu strony w niniejszym postępowaniu skarżąca podkreśliła, że podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Zatem dopiero zaistnienie naruszenia prawa godzące w jej prawnie chronione dobro wytworzyło przesłanki do wszczęcia postępowania o unieważnienie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na określony akt administracyjny Sąd ocenia, czy wydając go, organ administracji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymującego w mocy własną decyzję o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003 roku, zatwierdzającej projekt podziału działki położonej w [...] oznaczonej nr [...], będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...]. Skarżąca jest członkiem tejże spółdzielni oraz przysługuje jej własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego w budynku spółdzielczym położonym przy ul. [...]. Ponadto w dniu 7 czerwca 2001 roku złożyła wniosek o przekształcenie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w odrębną własność. Zdaniem organu odwoławczego skarżąca w postępowaniu tym nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa . Stanowisko to uznać należy za trafne. Skarżąca nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczy decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości. Skarżącej przysługuje tytuł własności lokalu mieszkalnego, ale decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności w niczym nie narusza jej interesu prawnego. W niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca projekt podziału przedmiotowej działki została wydana w oparciu przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 93-98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje w zasadzie jej właściciel (użytkownik wieczysty). Jeżeli projektowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), nikt poza właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości. Tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać wzruszenia decyzji podziałowej w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji. Oznacza to, że stronami postępowania podziałowego nie są osoby, które nie były stronami kwestionowanego postępowania lub aktualnie nie mają do nieruchomości objętej podziałem tytułu prawnego. W żadnym razie stronami postępowania o podział nieruchomości nie są osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego, lecz zainteresowane są uzyskaniem prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie także niepewne nie mogą bowiem stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony. Zatem wskazany przez skarżącą art. 41 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. Prawo o spółdzielniach mieszkaniowych ( t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 119 poz. 1116 ze zm. ), który wymienia obowiązki spółdzielni, mające na celu poczynienie odpowiednich przygotowań do ustanawiania odrębnej własności lokali znajdujących się w tych nieruchomościach spółdzielni, nie stanowi, w ocenie Sądu, źródła interesu prawnego do bycia stroną postępowania o podział nieruchomości. Nie można także uznać , że w wyroku wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 26 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1697/05 przesądzono o istnieniu po stronie skarżącej interesu prawnego w wszczęciu przedmiotowego postępowania. Wyrok ten dotyczył decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji odmawiającej wszczęcia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2003 roku. W uzasadnieniu tego wyroku zostało zawarte stanowisko , że wniosek skarżącej G. S. z dnia 24 maja 2005 roku , nie był wnioskiem o wznowienie postępowania a żądaniem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2003 roku nr [...]. Natomiast w żaden sposób ww. wyrok nie odnosił się do kwestii istnienia interesu prawnego skarżącej w żądaniu wszczęcia przedmiotowego postępowania. Sąd uznał również , że nie jest niezbędne do wyjaśnienia sprawy przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentacji dotyczącej zadania inwestycyjnego Osiedle [...]. Istotą kwestionowanego skargą postępowania było dokonanie oceny, czy skarżąca posiada przymiot strony umożliwiający jej skuteczne złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego w oparciu o treść art. 157 § 2 kpa. Zgodnie z art. 157 § 3 kpa wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Z przywołanych przepisów wynika, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji jest rozstrzygnięciem formalnym, które może być wydane m.in. wówczas, gdy złożony wniosek nie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa. W postępowaniu tym organ nie może badać zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a musi ograniczyć postępowanie do badania, czy wniosek pochodzi od osoby, która brała udział w charakterze strony w postępowaniu, w którym zostały wydane decyzje objęte wnioskiem o stwierdzenie ich nieważności, bądź nie brała udziału w postępowaniu, ale posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego też dowody zawnioskowane przez skarżącą w tym postępowaniu nie są niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Z powyższego wynika, iż stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, skarżącej nie przysługiwał status strony należy uznać za prawidłowe. W tym stanie rzeczy skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw i dlatego Sąd podstawie art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji