I OSK 298/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. – W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 892/10 w sprawie ze skargi H. W. – W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz H. W. – W. 820 zł (osiemset dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 892/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. W.-W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Starosta L. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 129, art. 130 i art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), przyznał na rzecz B. J. odszkodowanie za grunt położony w L., oznaczony jako działki ewidencyjne nr 127/1 i 121/5 z obrębu ewid. 41, o łącznej powierzchni 477 m2 , zajęty pod publiczne drogi gminne ul. K. W. i ul. F. C.. Odszkodowanie wynosiło 86 876,00 zł i stanowiło udział w wysokości 1/2 części przedmiotowej nieruchomości. Organ decyzją tą odmówił uwzględnienia wniosku H. W. – W. dotyczącego ustalenia odszkodowania ze względu na fakt, iż wniosek złożyła z uchybieniem terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Jak bowiem z akt spawy wynika, dopiero w dniu 19 maja 2006 r. do Starostwa powiatowego w L. wpłynął wniosek H. W. – W. w tym przedmiocie. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2010 r. po rozpatrzeniu odwołania H. W. – W. od wskazanej wyżej decyzji umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując, że prawo do skutecznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy musi być oparte na interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ uznał, że skoro na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. odszkodowanie ustalane jest na wniosek właściciela gruntu zajętego po drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., to uznać należy, że H. W. – W. ze stosownym żądaniem nie wystąpiła. W ocenie organu z treści wniosku B. J. wynika, iż został złożony wyłącznie w jej imieniu i nie ma w nim wzmianki, że reprezentuje ona również drugiego współwłaściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną H. W.– W. Na tę decyzję H. W. – W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej H. W. – W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając głównie naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie jest stroną postępowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 892/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę H. W. – W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca nie złożyła w terminie wniosku o odszkodowanie z tytułu nabycia przez Gminę – Miasto L. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a tym samym nie mogła być stroną w postępowaniu administracyjnym o przyznanie tego odszkodowania wszczętym z wniosku B. J. Sąd wskazał, że skoro na podstawie art. 73 ust. 4 cytowanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. odszkodowanie ustalane jest na wniosek właściciela gruntu zajętego pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., to uznać należy, że H. W. – W. ze stosownym żądaniem nie wystąpiła. Zdaniem Sądu z treści wniosku B. J. z dnia 27 czerwca 2005 r. wynika, iż złożony został wyłącznie we własnym imieniu i nie ma w nim wzmianki jakoby wnioskodawczyni reprezentowała również drugiego współwłaściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, to jest H. W. – W. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro organ pierwszej instancji błędnie potraktował H. W. – W. jako stronę postępowania i bezzasadnie doręczył jej decyzję, to wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie przez Wojewodę Mazowieckiego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. należy uznać za prawidłowe. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła H. W. – W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 28 kodeksu k.p.a., poprzez uznanie, iż skarżąca nie jest stroną postępowania w przedmiocie odszkodowania za grunt położony w L., oznaczony jako działki ewidencyjne nr 127/1 i 121/5 z obrębu ewid. 41, o łącznej powierzchni 477m2, zajęty pod publiczne drogi gminne ul. K. W. i ul. F. C. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błędne ustalenie stanu faktycznego, co spowodowało naruszenie oraz niewłaściwe zastosowanie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Spowodowało to także naruszenie art. 7 i 9 tego kodeksu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszym postępowaniu organ administracji zaniechał wyczerpującego ustalenia stron postępowania, ograniczył się jedynie do uznania za strony postępowania osób, które złożyły wniosek w przewidzianym w ustawie terminie. Wskazano, że skarżąca od 1999 r. podejmowała czynności mające na celu uzyskanie odszkodowania przed organami administracji publicznej – między innymi wnosiła o wypłatę odszkodowania, składała pisma do Urzędu Miejskiego w L. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w związku z tą aktywnością powinna ona zostać uznana za stronę w postępowaniu o odszkodowanie, wezwana do udziału w postępowaniu i stosownie pouczona. Podniesiono także, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie zna zasady ignorantia iuris nocet. Zdaniem skarżącej miała ona prawo uznać, iż raz złożony wniosek o odszkodowanie wystarczy, by je uzyskać, jeżeli organ administracji nie pouczył jej o czym innym (tym bardziej, że poza złożeniem wniosku, składała inne pisma i przejawiała aktywność przed organami administracji publicznej). Jej zdaniem to organ administracji powinien był należycie poinformować skarżącą o konieczności ponownego złożenia wniosku we właściwym terminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne stanowisko Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 marca 2010 r., który umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że skarżąca kasacyjnie nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym o przyznanie odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę – Miasto L. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Z takim poglądem nie można się zgodzić. Wskazać należy, że według art. 28 K.p.a. "stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Przyznanie jednostce statusu strony uzależnione jest zatem od tego, czy jednostka w sprawie ma interes prawny, przy czym interes prawny to interes chroniony przepisami materialnego prawa administracyjnego. Przepis prawa materialnego musi zatem dawać podstawę do jego wyprowadzenia, jest to interes konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny. Powinna zatem istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. W niniejszej sprawie, jak wynika z jej akt, przedmiotowe działki zajęte pod drogę publiczną pozostawały we współwłasności B. J. i H. W. – W. Przyjąć zatem należy, że interes prawny skarżącej kasacyjnie wynika właśnie z tytułu współwłasności do przedmiotowej nieruchomości. Miała ona zatem interes prawny w zaskarżeniu decyzji organu pierwszej instancji. Odrębną natomiast kwestią jest, czy należy jej się wypłata odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Warunkiem bowiem ustalenia i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w tym przepisie jest złożenie stosownego wniosku w terminie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa i to bez względu na powody złożenia takiego wniosku po terminie. Oznacza to, że termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne ma charakter terminu prawa materialnego, w związku z czym nie podlega on przywróceniu na zasadach ogólnych określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem strona nie złoży takiego wniosku w stosownym terminie, to nie ma podstaw do wypłaty należnego jej odszkodowania z uwagi na wygaśnięcie z ostatnim dniem ustalonego terminu roszczenia o przyznaniu odszkodowania, bowiem upływ tego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia. Oznacza to, że w razie stwierdzenia wygaśnięcia roszczenia z art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, organy orzekające w przedmiocie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania obowiązane są orzec o bezzasadności żądania strony, a nie o bezprzedmiotowości postępowania. Jak zatem z powyższego wynika, powołany art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wprowadza jedynie termin, po upływie którego (w razie niezłożenia stosownego wniosku), roszczenie wygasa. W niniejszej sprawie wymaga ustalenia kwestia, czy skarżącej kasacyjnie należało się odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, natomiast z całą stanowczością stwierdzić należy, że miała ona interes prawny w niniejszej sprawie. Toczące się postępowanie w sprawie o odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy dotyczyło bowiem jej interesu prawnego, gdyż była współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości, o czym już była mowa powyżej. Tym samym uznać należy, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 28 k.p.a. W niniejszej sprawie nie mamy także do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. Zachodzi ona bowiem jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie ma sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. W orzecznictwie i judykaturze przyjmuje się zgodnie, że postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25), wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999r. SA/Sz 1029/97 LEX nr 36139). Owa bezprzedmiotowość zachodzi więc gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła taki charakter w jego toku. Wobec tego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Mazowiecki uznając H. W. – W. za stronę niniejszego postępowania rozpozna merytorycznie odwołanie od decyzji Starosty L. z dnia [...] grudnia 2009 r. i wyda w tym przedmiocie stosowną decyzję. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.