I OSK 866/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 384/10 w sprawie ze skargi W. Ż. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzupełnienia decyzji w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 marca 2010 r. odrzucił skargę W. Ż. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzupełnienia decyzji w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] uchylił decyzję Małopolskiego Kuratora Oświaty o odmowie nadania stopnia awansu zawodowego i nadał W. Ż. stopień nauczyciela dyplomowanego. Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. W. Ż. złożyła wniosek o uzupełnienie powyższej decyzji co do rozstrzygnięcia przez wskazanie daty nadania jej stopnia awansu zawodowego. Wobec wydania przez organ postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji w żądanym zakresie strona wniosła skargę na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a po jej oddaleniu - skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 45/09 uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję organu II instancji, w części dotyczącej odmowy wskazania daty nadania W. Ż. stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Stosownie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Edukacji Narodowej, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. [...], uzupełnił decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. przez wskazanie daty nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego. Na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej odrzucenie wskazując, że decyzja uzupełniająca nie posiada samodzielnego bytu i nie przysługuje od niej odrębny środek zaskarżenia. Jednocześnie wskazał, że W. Ż. wniosła również skargę na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], uzupełnioną zaskarżonym postanowieniem, w związku z tym przedmiotowe orzeczenie zostanie poddane kontroli sądowoadministracyjnej w ramach tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 384/10 na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako "P.p.s.a." odrzucił skargę jako niedopuszczalną Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje ani możliwości wniesienia odwołania od decyzji uzupełniającej, ani zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji, gdyż środek zaskarżenia przysługuje jedynie od decyzji będącej przedmiotem wniosku o jej uzupełnienie. Orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego, a pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia na dzień doręczenia stronie decyzji uzupełniającej albo postanowienia o odmowie uzupełnienia – art. 111 § 2 K.p.a. Ponadto z uwagi na to, że decyzja o uzupełnieniu decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. W. Ż. złożyła skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1-2 oraz art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie. Zdaniem skarżącej, zaskarżone postanowienie zapadło przedwcześnie, bez wszechstronnego rozważenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie charakteru orzeczenia wydanego w dniu 31 grudnia 2009 r. w postępowaniu na skutek odwołania W. Ż. od decyzji Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2006 r. oraz konsekwencji odrzucenia skargi W. Ż. z dnia [...] stycznia 2010 r. od tego orzeczenia. W pierwszej kolejności skarżąca wskazała, że załatwienie sprawy w formie postanowienia było niedopuszczalne z tej przyczyny, iż wniosek skarżącej o uzupełnienie decyzji w tej kwestii został już prawomocnie rozpoznany (postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2008 r.) przed uprzednim jej zaskarżeniem, w następstwie którego wydany został wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 45/09 i ponowne rozstrzygnięcie w tej kwestii nie jest dopuszczalne skoro, jak wynika z uzasadnienia wyroku, niepodzielnie odnosi się on zarówno do decyzji z dnia 17 stycznia 2008 r., jak i do zgłoszonego przez skarżącą wniosku o jej uzupełnienie. Ponadto rozstrzygnięcie w przedmiocie uzupełnienia decyzji w trybie art. 111 K.p.a. może zapaść jedynie na wniosek strony, a skarżąca ponownego wniosku o uzupełnienie decyzji z dnia 17 stycznia 2008 r. nie składała. Przede wszystkim jednak właściwym sposobem załatwienia sprawy było wydanie w wykonaniu powołanego wyroku decyzji administracyjnej, od której przysługiwać winny środki zaskarżenia na ogólnych zasadach. W okolicznościach niniejszej sprawy następstwem rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 45/09 winno być wydanie nowej, prawidłowej decyzji, zawierającej wyżej powołaną datę nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego oraz uzasadnienie przywołujące odpowiednią podstawę prawną jego nadania z określonym dniem, kończącej ostatecznie postępowanie odwoławcze od decyzji Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2006 r. Wydanie takiego rozstrzygnięcia nie wiązało się z żadnymi trudnościami proceduralnymi, wymagało jedynie prawidłowego sformułowania sentencji przy uwzględnieniu jego celu oraz z uwagi na zakres obowiązywania decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 2008 r. Ze względu bowiem na częściowe jedynie uchylenie decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 2008 r. i związany z tym zakres jej obowiązywania zbędne jest powtarzanie w decyzji zapadłej w wykonaniu wyroku, że uchyleniu podlega decyzja Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2006 r. oraz ponowne nadawanie skarżącej stopnia awansu zawodowego; sentencja rozstrzygnięcia winna odnosić się przede wszystkim do daty nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego "nauczyciel dyplomowany", co przy prawidłowym powołaniu okoliczności, w jakich doszło do wydania takiego rozstrzygnięcia i odniesieniu się do zakresu obowiązywania decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. w uzasadnieniu nie powinno budzić żadnych wątpliwości przy jego wykonywaniu. Odwołanie się do art. 111 K.p.a. świadczyło o całkowitym niezrozumieniu i braku rozważenia powołanych okoliczności przez Ministra Edukacji Narodowej. Dla skarżącej kwestia, w jakiej formie i z jakim uzasadnieniem następuje wykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 45/09 jest szczególnie istotna. Decyzja Ministra Edukacji Narodowej wydana w postępowaniu odwoławczym od decyzji Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2006 r. zastępuje bowiem skarżącej certyfikat zawodowy jakim jest akt nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego, sporządzany według ustalonego wzoru określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. nr 260, poz. 2593 ze zm.), którego skarżąca nie otrzymała na skutek wadliwego zastosowania przez organy nadzoru pedagogicznego przepisów prawa. Nie budzi wątpliwości, że akt taki winien jednoznacznie określać wszelkie niezbędne elementy wskazujące na rodzaj i zakres uprawnień związanych z nadaniem stopnia awansu. Obecnie zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia nie spełniają tych wymagań już choćby z tego względu, że jeżeli miałyby się ostać, skarżąca zmuszona będzie posługiwać się dla wykazywania swoich uprawnień dwoma decyzjami administracyjnymi, w uzasadnieniach których dodatkowo wskazano odmienne zapatrywania prawne odnośnie kwestii dopuszczalności oraz daty z jaką winno nastąpić nadanie skarżącej stopnia awansu zawodowego "nauczyciel dyplomowany". Decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r., ze względu na powołanie błędnych zapatrywań prawnych odnośnie wykładni przepisów Karty Nauczyciela dotyczących awansu zawodowego nauczycieli w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o wszczęcie postępowania kwalifikacyjnego w celu uzyskania stopnia awansu zawodowego "nauczyciel dyplomowany", mimo formalnie pozytywnego załatwienia sprawy, faktycznie jest przy tym dla skarżącej w istocie niekorzystna i narusza jej słuszny interes. W uzasadnieniu tej decyzji przywołano bowiem wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2007 r. (I OSK 541/06) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2001 r. (II SA 119/01) w kontekście zmiany wykładni przepisu art. 9b ust. 1 Karty Nauczyciela, która miała nastąpić z dniem 13 lutego 2007 r. i sprawić, że pomimo, iż skarżąca, w ocenie Ministra, nieprawidłowo podjęła staż i nie spełniała w dacie złożenia wniosku o nadanie stopnia awansu zawodowego wymagań kwalifikacyjnych, ostatecznie możliwe było nadanie jej tego stopnia. Skoro postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] grudnia 2009 r. zapadło na skutek wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 45/09 winno w tym stanie rzeczy zostać uznane faktycznie za (mylnie nazwaną) powołaną decyzję co sprawia, że przysługuje od niego skarga kasacyjna. Przyjęcie poglądu przeciwnego oznaczałoby, że skarżącej istotnie nie przysługuje możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w dniu [...] grudnia 2009 r. jednakże nie z tej przyczyny, że orzeczenie to nie ma, jak wywodzi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosownie do art. 111 § 1 k.p.a. samoistnego bytu, lecz z tej przyczyny, że rozstrzygnięcie to uznać należałoby, z wyżej powołanych przyczyn, za zapadłe bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i skarżącej przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego dopiero od decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności zapadłej w trybie art. 156 § 1 K.p.a. Oznaczałoby to również, że w istocie nie doszło jeszcze do wydania decyzji, która winna zapaść w wykonaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 45/09. Skarżąca podkreśliła, że pogląd Sądu wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż skarżącej przysługuje, wobec wydania w dniu [...] grudnia 2009 r. postanowienia o uzupełnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., możliwość wniesienia ponownej skargi od tej decyzji do sądu administracyjnego stosownie do art. 111 § 2 k.p.a. (która zresztą wniesiona została przez skarżącą z ostrożności procesowej w tym samym dniu, w którym wniesiona została skarga od postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r.) jest, w ocenie skarżącej, więcej niż dyskusyjna. Według wszelkiego prawdopodobieństwa bowiem skarga ta zostanie odrzucona jako niedopuszczalna gdyż sprawa w zakresie w jakim dotyczy decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. została już pomiędzy stronami osądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 45/09. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Bezsporne w sprawie jest, że zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] grudnia 2009 r. wydane zostało w wykonaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 45/09, którym to wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 825/08 oraz decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy wskazania daty nadania W. Ż. stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Przywołanym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Minister Edukacji Narodowej uzupełnił decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r., przez wskazanie daty nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego. Instytucja uzupełnienia decyzji (dotycząca także postanowień - art. 126 K.p.a.) została tak skonstruowana w art. 111 K.p.a., że należy wykluczyć możliwość, aby od orzeczeń w tym przedmiocie przysługiwały środki odwoławcze. Orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia, inaczej niż w procedurze cywilnej (art. 351 K.p.c.), nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domagała się strona; w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 111 K.p.a., zgodnie z którym strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W tym przypadku termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od chwili doręczenia jej odpowiedzi. Natomiast ocena kompletności danego aktu, a więc zasadności wniosku o jego uzupełnienie podlega, w zależności od etapu i rodzaju postępowania administracyjnego, bądź ocenie organu odwoławczego, bądź sądu administracyjnego w ramach postępowania dotyczącego aktu, do którego odnosi się wniosek o uzupełnienie. Nawet jeżeli uzupełnienie decyzji zostało dokonane w formie decyzji, to nie jest to odrębna, samoistna decyzja, ale właśnie dodatkowy składnik decyzji podstawowej i nie podlega on odrębnemu zaskarżeniu, a termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia stronie odpowiedzi (pozytywnej lub negatywnej) co do jej żądania w przedmiocie uzupełnienia. Taka sama sytuacja jest w przypadku uzupełnienia decyzji, której organ dokonał w formie postanowienia. Na postanowienie to nie służy bowiem zażalenie, co wynika wprost z art. 141 § 1 w związku z art. 111 K.p.a. Jak wskazano wyżej, na postanowienie uzupełniające decyzję w trybie art. 111 K.p.a. nie służy zażalenie, nie jest to postanowienie kończące postępowanie, ani też rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie to, tak jak i decyzja w przedmiocie uzupełnienia, nie stanowią samoistnego aktu administracyjnego, nie rozstrzygają odrębnej sprawy. Przepisy powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości wniesienia skargi na takie postanowienie z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W tej sytuacji zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1-2 oraz art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. należy uznać za niezasadny. Z przedstawionego wywodu jednoznacznie wynika niezasadność skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę wniesioną przez W. Ż. za niedopuszczalną, dokonał prawidłowej jej oceny prawnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.