II OSK 1708/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 261/10 w sprawie ze skargi T.N. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T.N. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie rozbiórki budowli. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem obiektu znajdującego się w Mosinie przy ul. D. wybudowanego przez T. N. Organ wskazał, że dnia 14 sierpnia 2008 r. do inspektoratu wpłynęło pismo R.N. dotyczące wybudowania przez skarżącego na własnej działce konstrukcji w postaci muru z bloczków betonowych, w kształcie litery C (z dwoma słupami od frontu) o wymiarach: dłuższy bok – 4,33 m, krótszy bok 0.90 m i wysokości maksymalnej od poziomu terenu: 2,11 m. Konstrukcja została zlokalizowana w odległości 10 cm od granicy z działką R.N. W ocenie Powiatowego Inspektora przedmiotowy obiekt stanowi "inny obiekt architektury ogrodowej", o którym mowa w art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), a tym samym jest to obiekt "małej architektury". Stosownie zaś do art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego budowa obiektów małej architektury poza miejscami publicznymi zwolniona jest z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę oraz zgłaszania zamiaru budowy. Rozpoznając odwołanie R.N. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] marca 2009 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy nakazał ustalić kiedy obiekt powstał, ustalić jego charakter i dopiero wówczas rozważyć czy obiekt wymaga pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy też jest zwolniony z tych obowiązków. Zaznaczył przy tym, że nie podziela stanowiska Powiatowego Inspektora o zakwalifikowaniu przedmiotowego obiektu budowlanego jako obiektu małej architektury. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego, działając na podstawie art. 4 oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] położonego przy ul. D. Rozpoznając odwołanie skarżącego Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego wobec wymienionych w uzasadnieniu rozbieżności nie można stwierdzić, w sposób niebudzący wątpliwości, jaki obiekt jest postępowania. Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego, działając na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 4 Prawa budowlanego nakazał skarżącemu rozbiórkę budowli stanowiącej mur z bloczków w kształcie litery C (z dwoma słupami od frontu) o wymiarach: dłuższy bok – 4.33 m, krótszy bok – 0.90 m i wysokości maksymalnej od poziomu terenu 2.11 m, służący jako skalniak – wypełniony kamieniami, a zlokalizowany na działce nr ewidencyjny [...] w odległości 10 cm od granicy z działką nr ewidencyjny [...], położony przy ul. D., gmina M. Organ stwierdził, że obiekt został wybudowany bez koniecznego pozwolenia na budowę, a inwestor nie spełnił obowiązków umożliwiających zalegalizowanie tego obiektu. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że całokształt zebranego materiału dowodowego pozwala przyjąć, że przedmiotowy obiekt nie jest obiektem małej architektury lecz budowlą. Przykładowy katalog wskazany przez ustawodawcę oraz określenie, że przez obiekty małej architektury należy rozumieć "niewielkie obiekty" nie pozwala zaliczyć przedmiotowego obiektu do tej grupy, pomimo, że pełni funkcję wodotrysku. To wymiary i konstrukcja obiektu, a nie funkcja powinny przesądzać o tym, czy można go zakwalifikować jako obiekt małej architektury. Skarżący wniósł skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zasadniczą kwestią w kontrolowanej sprawie jest ocena dokonana przez organy nadzoru budowlanego, że przedmiotowy obiekt, którego rozbiórkę nakazano, jest obiektem budowlanym na którego wzniesienie konieczne było pozwolenia na budowę, natomiast w ocenie skarżącego obiekt ten ma charakter "obiektu małej architektury". Sąd I instancji wyjaśnił, że definicję obiektu małej architektury zawiera art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, który dla wyliczonych przykładowo obiektów kultu religijnego, architektury ogrodowej, użytkowych służących rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, podaje wspólną cechę, a mianowicie, że są to obiekty niewielkie. Sąd I instancji podzielił pogląd skarżącego, że jest to pojęcie nieostre, jednakże zarówno organ rozstrzygający sprawę, jak i Sąd I instancji kontrolujący rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, w sposób obiektywny mogą oceniać czy dany obiekt można zaliczyć do kategorii "niewielkich". Ocena ta nie polega wyłącznie na tym, że odnosi się do wymiarów obiektu (długości, szerokości, wysokości), ale też wymaga odniesienia się do jego usytuowania w konkretnej przestrzeni. W ocenie Sądu I instancji, nie można podzielić zarzutu skarżącego, że wzniesiony przez niego obiekt budowlany, ma przymiot małej architektury i to zarówno ze względu na rozmiary, jak i zastosowaną konstrukcję. Funkcja obiektu małej architektury ogrodowej sprowadza się również do tego, że powinna ona być dostosowana zarówno rozmiarami dla nieruchomości inwestora, ale musi być również nieuciążliwa dla nieruchomości sąsiednich. W przedmiotowej sprawie obiekt o wysokości do poziomu terenu ma wysokość 2,11 m, jest szeroki na 4,33, ma grubość (krótszy bok) 0,90 m i od strony działki o nr ewidencyjnym [...] stanowi lity mur z bloków betonowych. Posadowienie obiektu o takich rozmiarach i konstrukcji niewątpliwie wymagało umocnienia jego konstrukcji w gruncie. Te przymioty obiektu odbierają mu cechę obiektu niewielkiego, co uzasadniało ocenę organu, że przedmiotowy obiekt nie należy do kategorii "niewielkich" i należy go zakwalifikować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc taką, na którą wymagane jest pozwolenie na budowę. Stąd skoro inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. w trybie art. 48 ust. 2-3 Prawa budowlanego – organ administracyjny zasadnie nakazał rozbiórkę obiektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 1 lit. b/, art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 4 lit. c/, art. 48 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że "skalniak" stanowi budowlę, a nie obiekt małej architektury i w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – poprzez niezastosowanie i brak uwzględnienia skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, uznanie "skalniaka" za budowlę i orzeczenie nakazu rozbiórki. Zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego. W tym też kontekście strona podniosła zarzuty naruszenia przepisów art. 3 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie skarżący wniósł o uchylenie wyroku i rozpoznania skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania przed Sądem I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.N. oraz M.N. przedstawili swoje stanowisko w sprawie nie zgadzając się ze stwierdzeniem, że przedmiotowy skalniak nie jest uciążliwy dla sąsiedztwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzucając naruszenia przepisów regulujących postępowanie skarżący podniósł, iż polegały one na oddaleniu skargi, mimo że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń prawa formalnego mających istotny wpływ na wynik sprawy. Jako konkretne naruszenie tego prawa skarżący wskazał przeprowadzenie w dniu 16 września 2008 r. oględzin przedmiotu postępowania bez udziału osób, które na późniejszym etapie sprawy uzyskały status strony. Odnośnie do tego zarzutu należy stwierdzić, że o przeprowadzonych w dniu 16 września 2008 r. oględzinach zostały powiadomione osoby, które w owym czasie były uznane za strony postępowania. W wyniku tej czynności został opisany przedmiot sporu i do akt załączono jego dokumentację fotograficzną. Następnie, mimo ponad rocznego trwania postępowania administracyjnego i trzykrotnego rozpoznawania sprawy przez organy obu instancji, skarżący nie żądał ponowienia oględzin miejscowych i nie kwestionował istotnych cech wybudowanego przez siebie obiektu budowlanego. Spór zaistniały w sprawie nie dotyczył tego, co zostało przez skarżącego wybudowane, lecz prawnej kwalifikacji wybudowanego obiektu. Skarżący nie wskazał też na żadną istotną dla wyniku sprawy okoliczność niewyjaśnioną w toku postępowania administracyjnego. Gołosłowny jest więc i sprzeczny z materiałami zebranymi w aktach sprawy zarzut, że w sprawie "nie przeprowadzono w toku instancji postępowania wyjaśniającego". Należy wobec tego uznać, iż skarga kasacyjna bezpodstawnie zarzuciła naruszenie przepisów art. 3 § 1, art. 134, 145 § 1 pkt 1 kit. a/ i c/ i art. 151 p.p.s.a. przez rzekomy brak kontroli zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Nieuzasadnione są także zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu trafnie uznał, że wybudowany obiekt budowlany należy zakwalifikować jako budowlę (art. 3 pkt 3 prawa budowlanego) a nie jako obiekt małej architektury (art. 3 pkt 4 ww. ustawy). Jest kwestią bezsporną, że obiekt ten w zamierzeniu jego inwestora miał spełniać funkcję obiektu architektury ogrodowej, to jest skalniaka z wodotryskiem, chociaż jednocześnie stanowił mur z bloczków betonowych usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie granicy nieruchomości i w tym zakresie spełniał funkcję ogrodzenia. Przeznaczenie obiektu mogłoby więc wskazywać na to, że jest to obiekt małej architektury. Jednakże – jak trafnie zauważył Sąd I instancji – ustawodawca w art. 3 pkt 4 prawa budowlanego zdefiniował obiekty małej architektury jako obiekty niewielkie i przykładowo wskazał, że zalicza do nich kapliczki, krzyże, figury, posągi, wodotryski, piaskownice, huśtawki, drabinki i śmietniki. Jednocześnie z art. 3 pkt 3 prawa budowlanego wynika, że każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury zalicza się do budowli, na realizację której należy uprzednio uzyskać pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 prawa budowlanego). Przepis art. 3 pkt 3 wskazuje przy tym wśród wielu obiektów budowlanych budowle ziemne, konstrukcje oporowe czy wolno stojące urządzenia techniczne. Biorąc pod uwagę konstrukcję spornej budowli składającą się z muru z bloczków betonowych i słupków betonowych wypełnionych do wysokości 2,11 m kamieniami Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że posiada ona więcej cech wskazujących na budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, a nie obiekt małej architektury. Przemawia za tym przede wszystkim jego wielkość i znaczny ciężar, nie pozwalające na uznanie wybudowanego obiektu za obiekt niewielki, taki jak przykładowo wskazane z art. 3 pkt 4 prawa budowlanego. Nie jest przy tym istotne, że zajmuje on niewielką tylko część działki, na której został wybudowany. Skoro więc w sprawie prawidłowo zostało ustalone, że skarżący bez pozwolenia na budowę wybudował obiekt wymagający takiego pozwolenia i jednocześnie nie wykonał nałożonych na niego obowiązków umożliwiających zalegalizowanie tego obiektu, to wydanie w tej sytuacji decyzji o rozbiórce było zgodne z przepisami art. 48 ust. 1 i ust. 4 prawa budowlanego. Tym samym nieuzasadnione tez są pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Dlatego NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.