II GSK 1142/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 427/10 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej oddzielnej płatności z tytułu cukru oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 427/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. – po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. G. (skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej oddzielnej płatności z tytułu cukru – uchylił zaskarżoną decyzję, zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. W uzasadnieniu Sąd podał, że w dniu 17 maja 2006 r. skarżąca, złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w P. z/s w G. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006 i w dniu 29 sierpnia 2006 r. – korektę tego wniosku, a w dniu 29 czerwca 2006 r. wniosek o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006, w którym zadeklarowała łącznie 5120 ton buraków cukrowych objętych umową dostawy, przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego. Jednocześnie załączyła do wniosku kopię umowy dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych, zawartą dnia 9 maja 2006 r., na dostawę w kampanii cukrowniczej 2006/2007 buraków cukrowych w ilości 5120 ton. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. decyzją z [...] lutego 2007 r. przyznał skarżącej płatności bezpośrednie do gruntów oraz o oddzielną płatność z tytułu cukru na rok 2006 – zgodnie z wnioskiem – i w dniu 6 czerwca 2007 r. naliczoną kwotę 173.772,80 zł przekazano na rachunek bankowy skarżącej.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. stwierdził nieważność ww. decyzji – z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, wobec przyznania oddzielnej płatność z tytułu cukru do ilości ton buraków cukrowych, o której mowa w umowie dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych. Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] października 2007 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. w zakresie oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006 oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. w zakresie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 i w tej części umorzył postępowanie I instancji. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na powyższą decyzję. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1013/08, oddalił skargę kasacyjną. W dniu 26 listopada 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. wydał nową decyzję o odmowie przyznania skarżącej oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. Decyzja ta nie została zaskarżona. Zawiadomieniem z dnia 27 kwietnia 2009 r. Prezes ARiMR poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu w dniu 27 kwietnia 2009 r. postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. z dnia [...] lutego 2007 r. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Prezes ARiMR ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranej oddzielnej płatności z tytułu cukru w wysokości 173 772,80 zł. Prezes ARiMR po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Orzekając w sprawie Sąd I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zgodnie z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 21 kwietnia 2004 r. w przedmiocie szczegółowych zasad wzajemnej zgodności (...) – Dz. U. UE. L. 2004.141.18 obowiązek dokonania zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu (lub innego organu) oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. W ocenie Sądu nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu nienależnej płatności jest całkowicie bezzasadne, ponieważ nie zostało w jakikolwiek sposób wykazane, że błąd mógł być obiektywnie wykryty przez rolnika. Na tę okoliczność nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego. Ponadto z wywodów znajdujących się w uzasadnieniu decyzji wynika, że brak kompetencji organów rozpatrujących złożony wniosek jest nieistotny; mogą one wykazywać całkowitą ignorancję a i tak za brak elementarnej umiejętności w stosowaniu przez nich prawa materialnego odpowie rolnik. Takie stanowisko narusza konstytucyjną zasadę praworządności – art. 7 Konstytucji RP. W ocenie Sądu skarżąca działała w dobrej wierze załączając do wniosku umowę, której treść nie pozostawia wątpliwości. Warunkowy charakter umowy nie przeszkodził jednak w wydaniu decyzji pozytywnej, za co trudno czynić odpowiedzialną stronę skarżącą. Według WSA za zwrotem nienależnie pobranej płatności nie powinien przemawiać fakt podpisania przez skarżącą zapewnienia o znajomości zasad przyznawania oddzielnej płatności z tytułu cukru. Brak innych argumentów ze strony organu jest także istotną przyczyną uwzględnienia skargi. Zdaniem Sądu kłóci się z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, kiedy nakazuje się skarżącej uiścić jeszcze odsetki od pobranej należności, kiedy – co organ przyznaje – płatność została dokonana na skutek ewidentnej pomyłki organu a rolnik nie był w stanie jej dostrzec. Sąd wskazał, że uprawniona jest konstatacja, iż w sprawie obowiązek dokonywania zwrotu nie może mieć miejsca, ponieważ płatność została dokonana na skutek pomyłki organu a błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika – trudno bowiem wymagać, aby rolnik zatrudniał osoby zajmujące się kontrolowaniem urzędników. Sąd podał również, że uchylenie art. 160 k.p.a. nie oznacza, że stwierdzenie nieważności decyzji nie rodzi roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 417 kodeksu cywilnego, a wydane decyzje nie zawierają stosownego w tym względzie pouczenia (vide treść art. 9 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a.). Końcowo WSA wskazał, że w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym należy ustalić możliwość wykrycia błędu organu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia WSA wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 21 kwietnia 2004 r. w przedmiocie szczegółowych zasad wzajemnej zgodności (...) Dz. U. UE. L 2004.141.18, polegające na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, iż strona przeciwna nie mogła wykryć błędu organu przez co nie ma zastosowania obowiązek zwrotu nienależnie pobranych przez nią płatności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że skarżąca na dzień składania wniosku posiadała odpowiednią wiedzę, dotyczącą ewentualnego braku możliwości otrzymania dodatkowej kwoty cukru na mocy złożonej umowy kontraktacji - co potwierdziła składając stosowne oświadczenie. W konsekwencji nie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności, określone w art. 73 ust. 4 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W kwestii odsetek od pobranych płatności podniesiono, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatność wraz należnymi odsetkami wynika z przepisów unijnych. Zgodnie z art. 71 ust. 2 rozporządzenia nr 817/2004 przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z art. 73 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Na podstawie art. 29 ust. 2 ww. ustawy do kwoty nienależnie pobranych płatności, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności oraz rozkładania płatności na raty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły uwzględniać jedynie ewentualne naruszenie przepisów – wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest bezzasadna, bowiem podstawa, na której ją oparto nie znajduje usprawiedliwienia. Przede wszystkim jedyny zarzut skargi kasacyjnej tj. zarzut naruszenia art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w przedmiocie szczegółowych zasad wzajemnej zgodności (...) – przez błędną wykładnię, poprzez przyjęcie, że strona skarżąca nie mogła wykryć błędu organu, przez co nie ma zastosowania obowiązek zwrotu nienależnie pobranych przez nią płatności – wskazuje, iż strona w istocie zmierza do zakwestionowania prawidłowości zastosowania tego przepisu w sprawie. Niewłaściwe zastosowanie przepisu to dokonanie wadliwej jego subsumcji do ustalonego stanu faktycznego. Błędna wykładnia oznacza zaś niewłaściwe odczytanie treści przepisu. W ocenie składu orzekającego – co do zasady – interpretacji prawa dokonuje się w oderwaniu od stanu faktycznego konkretnej sprawy. Subsumcja przepisu jest etapem stosowania prawa i wymaga uprzedniego ustalenia stanu faktycznego. Tym samym twierdzenie, że Sąd wadliwie przyjął, iż strona nie mogła wykryć błędu, przez co nie ma zastosowania obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności – nie uzasadnia zarzutu wadliwej wykładni art. 73 ust. 4 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzestał na przytoczeniu treści ww. przepisu. Nie jest sporne, że zgodnie z jego literalnym brzmieniem obowiązek zwrotu przez rolnika nienależnie dokonanej płatności, powiększonej o odsetki, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Nie ulega zatem wątpliwości, że możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia łącznie dwóch wymienionych w nim przesłanek. Po pierwsze: płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, po drugie: błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Takiego rozumienia przepisu skarga kasacyjna nie podważa. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje też jak – ewentualnie odmiennie – przepis winien być rozumiany. Odnośnie kwestionowania prawidłowości zastosowania tego przepisu w sprawie przede wszystkim zauważyć trzeba, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było stwierdzenie przez Sąd I instancji, że w sprawie nie zostało w jakikolwiek sposób wykazane, aby błąd obiektywnie mógł być przez rolnika wykryty. Sąd zarzucił organom, że na tę okoliczność nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego, zalecił ustalenie w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym istnienie obiektywnej możliwość wykrycia błędu – wskazując, iż ma to znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisów. Przy braku w skardze kasacyjnej jakichkolwiek zarzutów procesowych, odnoszących się do stwierdzenia przez Sąd braku niezbędnych ustaleń faktycznych sprawy, zarzut wadliwego przyjęcia, że strona przeciwna nie mogła wykryć błędu organu – jest chybiony. W tym stanie rzeczy wywody organu, że skarżąca błąd wykryć mogła – bowiem znała przepisy, co wynika ze złożonego wraz z wnioskiem oświadczenia o znajomości zasad przyznawania płatności z tytułu cukru – stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem Sądu, nie czyni skargi kasacyjnej zasadną i nie daje podstaw do rozstrzygnięcia czy w sprawie ma zastosowanie obowiązek zwrotu płatności nienależnie pobranych przez stronę. Kwestia ta dopiero będzie przedmiotem ustaleń. Zgodzić natomiast należy się z autorem skargi kasacyjnej, że obowiązek zwrotu odsetek jest ściśle związany z obowiązkiem zwrotu należności głównej i brak regulacji pozwalającej odrębnie potraktować te należności. Powyższe nie uzasadnia jednak wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.