II OSK 2244/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del NSA Anna Żak Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 386/10 w sprawie ze skargi Województwa Podkarpackiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 lutego 2010 r. nr P.II.0911-19/10 w przedmiocie stwierdzenia nieważności Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 9 czerwca 2010 r., II SA/Rz 386/10 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 26 lutego 2010 r., nr P.II.0911-19/10 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 16 ust. 2 Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Rzeszowie. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd podniósł, że Wojewoda Podkarpacki badając uchwałę Sejmiku Województwa obowiązany był uwzględnić przepisy Konstytucji RP stanowiące o samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W świetle tych unormowań, samorządom terytorialnym wszystkich szczebli przysługuje samodzielność, której granice wyznaczają ustawy. Organy nadzoru powinny porównywać oznaczone zachowania organów samorządowych z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Inne kryteria nadzoru nad działalnością samorządową są w świetle Konstytucji RP niedopuszczalne. W sprawie stanowiącej przedmiot rozpoznania WSA przepisami zawierającymi wzorce odniesienia były regulacje art. 400p i art. 400j ustawy z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.; zwana dalej P.o.ś.) oraz art. 18 pkt 20 ustawy z 5.05.1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Przepisy art. 400p i art. 400j P.o.ś. zostały zamieszczone w rozdziale 4 tej ustawy o tytule: Finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej. W oznaczonej części ustawy zamieszczono przepisy normujące funkcjonowanie funduszy celowych przeznaczonych na pokrywanie wydatków realizacji zadań z zakresu ochrony środowiska. Obok Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej funkcjonują na poziomie województwa wojewódzkie fundusze ochrony środowiska (dalej WFOŚ) będące samorządowymi osobami prawnymi. Administrowanie WFOŚ zostało powierzone organom tej osoby prawnej. W myśl art. 400e ust. 1 P.o.ś. organami wojewódzkich funduszy są rady nadzorcze wojewódzkich funduszy i zarządy wojewódzkich funduszy. Skład rad nadzorczych ustala ustawodawca w treści art. 400f ust. 1 P.o.ś. Natomiast tryb powoływania i odwoływania członków zarządu WFOŚ przytoczony w art. 400j P.o.ś. W tworzeniu organu współuczestniczy zarząd województwa oraz rada nadzorcza. Uprawnienia decyzyjne polegające na powoływaniu i odwoływaniu członków zarządu funduszu posiada zarząd województwa. Kandydatury na członków zarządu może wysuwać wyłącznie rada nadzorcza WFOŚ (art. 400j ust. 2 P.o.ś.). Wojewoda Podkarpacki stanął na stanowisku, iż art. 400p P.o.ś. nie daje podstaw do ustalania sposobu działania rady nadzorczej w przypadku nie powołania zarządu w składzie proponowanym przez w/w radę. Sąd nie podzielił poglądu organu nadzoru, że Sejmik nie posiada kompetencji do uregulowania przypadku, w którym zarząd województwa nie akceptuje kandydatur wnioskowanych przez radę nadzorczą, a zatem te kwestie nie mogą być normowane na zasadach określonych w art. 400p P.o.ś., jak również w innych przepisach dotyczących organów województwa i organów WFOŚ. Artykuł 400p P.o.ś. przyznaje sejmikowi województwa kompetencje do regulowania organizacji wewnętrznej wojewódzkich funduszy, szczegółowego trybu działania ich organów oraz sposobu udzielania w imieniu funduszu pełnomocnictw. Tego rodzaju kompetencje organów stanowiących województwa względem samorządowych osób prawnych określa się mianem statutowych. Ustawodawca nie wskazał w art. 400p P.o.ś., jaki konkretny tryb działania zarządu województwa może zostać uregulowanych przez sejmik w statucie WFOŚ. Nie wskazano w sposób pozytywny także tych spraw, które nie powinny zostać objęte treścią statutu Funduszu. Redukcji działań niepodlegających normowaniu przez Sejmik należy więc dokonywać przy uwzględnieniu zasady nieregulowania spraw już uregulowanych w aktach normatywnych tego samego lub wyższego rzędu. Żaden z przepisów P.o.ś., jak i u.s.w. nie odpowiada na pytanie, jak powinien postąpić organ uprawniony do wnioskowania o powołanie członka zarządu WFOŚ, jeżeli uprzednio zaproponowany skład nie został zatwierdzony przez zarząd samorządu województwa. Z tej przyczyny Sejmik Województwa Podkarpackiego był umocowany prawnie do takiego uregulowania działania rady nadzorczej WFOŚ, jakie nastąpiło w zakwestionowanym § 16 ust. 2 załącznika do Statutu. W inkryminowanym przez Wojewodę przepisie nie ma też takich wypowiedzi, które wkraczałyby w zakres działania organów powołanych do współtworzenia zarządu funduszu. Przytoczona redakcja § 16 ust. 2 Statutu nie zakazuje radzie nadzorczej głosowania na określoną kandydaturą. Ten zakaz dotyczyłby jedynie osób powtórnie zgłaszanych, które nie zyskały akceptacji zarządu województwa. Zamiarem Sejmiku było przeciwdziałanie sytuacji trwania stanu niepowoływania organu funduszu, co zgodne jest z wykładnią funkcjonalną przepisów przewidujących finansowanie ochrony środowiska. Brak tak istotnego organu jak zarząd funduszu uniemożliwiałby realizację przez samorząd województwa przepisów P.o.ś. o finansowaniu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Wojewoda Podkarpacki nie może w swych działaniach nadzorczych pomijać funkcji wykładanych unormowań, które sprowadzają się do umożliwienia w możliwie najkrótszym czasie rozpoczęcia działalności przez WFOŚ. Zobowiązanie rady nadzorczej do wystąpienia do zarządu województwa i wskazanie innych osób w miejsce tych, które nie otrzymały jego akceptacji, jest szczególnym trybem działania organu funduszu, o którym mowa w art. 400p P.o.ś. Reasumując, w kompetencjach statutowych mieści się określanie trybu działania rady nadzorczej w sytuacji niepowołania członków zarządu funduszu. W ten sposób należy interpretować zastrzeżenie przez ustawę kompetencji administracyjnej dla sejmiku województwa (zob. art. 18 pkt 20 u.s.w.). Sejmik zobowiązując radę nadzorczą do podjęcia na najbliższym posiedzeniu uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Zarządu Województwa w sprawie powołania członków Zarządu i wskazania innych osób w miejsce tych, które nie otrzymały akceptacji Zarządu Województwa, unormował szczegółowy tryb działania organu funduszu. Wobec czego, uchwalając Statut WFOŚ nie przekroczono granic normy kompetencyjnej zawartych w art. 400p P.o.ś. Skargą kasacyjną z 21 lipca 2010 r. Wojewoda Podkarpacki zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 400p P.o.ś. poprzez przyjęcie, że zobowiązanie Rady Nadzorczej przez Sejmik Województwa Podkarpackiego, w Statucie WFOŚ, do konieczności wnioskowania do Zarządu Województwa o powołanie członków Zarządu Funduszu "poprzez wskazanie innych osób w miejsce tych, które nie otrzymały akceptacji Zarządu Województwa" - jest szczególnym trybem działania Rady Nadzorczej Funduszu, który zgodnie z art. 400p może być uregulowany w Statucie, 2) art. 18 pkt 20 u.s.w. przez błędną wykładnię polegającą na rozszerzeniu kompetencji samorządu województwa na sytuacje, gdy dana materia nie została uregulowana w sposób dostatecznie wyczerpujący w ustawie, a wymagają tego względy celowości, 3) art. 79 u.s.w. poprzez błędne przyjęcie, że wojewoda może sprawować nadzór nad działalnością samorządu województwa na podstawie nie tylko kryterium zgodności z prawem, ale z uwzględnieniem funkcji badanych unormowań, Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że w treści przedmiotowego Statutu znalazł się zapis § 16 ust. 2 w brzmieniu: "2. Członkowie Zarządu są powoływani i odwoływani przez Zarząd Województwa Podkarpackiego na wniosek Rady Nadzorczej, w przypadku nie podjęcia przez Zarząd Województwa uchwały o powołaniu Zarządu w składzie wnioskowanym przez Radę Nadzorczą, Rada jest zobowiązana do wystąpienia z wnioskiem do Zarządu Województwa, w sprawie powołania członków Zarządu "wskazując inne osoby w miejsce tych, które nie otrzymały akceptacji Zarządu Województwa". W opinii organu nadzoru ta ostatnia część normy § 16 ust. 2 statutu narusza art. 400p w zw. z art. 400j P.o.ś. i w zakresie tego sformułowania wojewoda orzekł o nieważności uchwały Sejmiku. Jakkolwiek art. 400p ustalił kompetencje sejmiku województwa do nadania statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, to statut ten nie może zawierać uregulowań, które naruszają kompetencje innych organów, wynikające wprost z przepisów prawa. Zakwestionowany przez organ nadzoru § 16 ust. 2 stanowi niedopuszczalne ograniczenie uprawnienia Rady Nadzorczej do wskazania kandydatów do Zarządu WFOŚiGW według swojego uznania, które to uprawnienie wynika wprost z art. 400j ustawy. Ustawodawca rozstrzygnął, że prezes i wiceprezesi funduszu są powoływani po uzyskaniu konsensusu tych dwóch organów. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że kompetencji organów nie należy domniemywać, a tych istniejących traktować rozszerzająco. Jeżeli przepis ustawy upoważnia sejmik województwa do uregulowania trybu działania organów, a jednocześnie inny przepis zastrzega prawo do wskazywania kandydatów do zarządu WFOŚiGW dla rady nadzorczej, uprawnienia tej ostatniej nie mogą być przez sejmik ograniczane, nawet gdyby przyjąć, że w ustawie istnieje luka, a uregulowania przyjęte przez Sejmik przyczynią się do usprawnienia pracy Funduszu. Tymczasem Sąd z faktu, że żaden przepis Prawa ochrony środowiska ani ustawy o samorządzie województwa nie udziela wprost odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób powinien postąpić organ uprawniony do wnioskowania o powołania członka zarządu WFOŚiGW, jeżeli uprzednio zaproponowany skład nie został zatwierdzony przez zarząd samorządu województwa, wywodzi uprawnienie sejmiku do uregulowania tej kwestii w Statucie, który jest aktem określającym organizację wewnętrzną Funduszu i szczegółowy tryb działania jego organów (art. 400p ustawy). Przepis art. 400p należy interpretować ściśle i nie może jego norma doprowadzać do swobodnego rozstrzygnięcia przez Sejmik spraw należących do kompetencji innych organów. W tej regulacji nie mieszczą się kwestie związane z ingerowaniem w tryb powoływania organów Funduszu, bo ten tryb został dookreślony w ustawie. Zakwestionowanego przez organ nadzoru § 16 ust. 2 Statutu nie można ocenić jako szczegółowy tryb działania Rady Nadzorczej Funduszu. Taki pogląd Sądu stoi w oczywistej sprzeczności z art. 18 pkt 20 u.s.w., który do kompetencji sejmiku oddaje sprawy zastrzeżone ustawami i statutem województwa. Nie sposób przyjąć, że na równi z delegacją ustawową należy traktować brak dostatecznego uregulowania danej kwestii przez ustawodawcę i konieczność wypełnienia istniejącej luki przez akt prawny niższego rzędu, w tym przypadku poprzez uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego nadającą statut WFOŚ w Rzeszowie, która nawet nie ma charakteru aktu prawa miejscowego Niedopuszczalny jest także pogląd, że organ nadzoru w swoich działaniach nadzorczych powinien kierować się, oprócz oceną legalności badanych aktów, również oceną funkcji wykładanych unormowań. Zgodnie z dyspozycją art. 79 u.s.w. organ nadzoru może ingerować w działalność samorządu województwa tylko w przypadkach określonych ustawami, co wynika z art. 171 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi wyłączenie z punktu widzenia legalności. Zatem kierowanie się przez Wojewodę jakimikolwiek innymi kryteriami, w tym również względami celowości, racjonalności i funkcji badanych aktów prawnych, nie jest w świetle obowiązującego prawa dopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 400p P.o.ś. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z tym przepisem prezesi i zastępcy prezesów zarządów wojewódzkich funduszy ochrony środowiska są powoływani i odwoływani przez zarządy województw, na wniosek rad nadzorczych wojewódzkich funduszy. Przywołany przepis ustala zasadę współdziałania wymienionych w nim organów, z której wynika, że kompetencja do powołania członka zarządu wojewódzkiego funduszu należy do zarządu województwa. Jednakże nie może on powołać na to stanowisko innej osoby niż ta, która została wskazana we wniosku właściwej rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu. Jednocześnie przepis ten nie nakłada na zarząd województwa obowiązku powołania kandydata wskazanego przez radę nadzorczą. Mówiąc innymi słowy, zarząd województwa jest władny do podjęcia uchwały o odmowie powołania osoby wskazanej przez radę nadzorczą. Dopełnieniem tej regulacji prawnej jest art. 400p P.o.ś., który stanowi delegację ustawową dla sejmików województw do określenia w statutach wojewódzkich funduszy ochrony środowiska m.in. szczegółowego trybu działania organów wojewódzkich funduszy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienie to obejmuje również kwestię sposobu procedowania w sytuacji, gdy zarząd województwa odmówi mianowania kandydata wskazanego przez radę nadzorczą, ponieważ jest to zagadnienie proceduralne i nieuregulowane przepisami prawa wyższego rzędu. Z tego powodu za bezzasadny należy również uznać zarzut błędnej wykładni art. 18 pkt 20 u.s.w. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że ustawodawca nie wskazał w art. 400p P.o.ś., jaki konkretny tryb działania zarządu wojewódzkiego funduszu może zostać uregulowany przez sejmik w statucie takiego funduszu. Nie wskazano w nim również zagadnień, które nie mogą być objęte treścią regulacji prawnej zawartej w statucie funduszu. Tym samym należy uznać, że regulacja zawarta w § 16 ust. 2 Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Rzeszowie dotycząca trybu wystąpienia z kolejnym wnioskiem do zarządu województwa w sprawie powołania członków zarządu funduszu, w sytuacji, gdy poprzedni kandydaci nie uzyskali akceptacji organu powołującego pozostaje w granicach delegacji ustawowej zawartej w art. 400p P.o.ś. Dodać trzeba, że kwestionowany przez Wojewodę Podkarpackiego § 16 ust. 2 Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Rzeszowie nie narusza ustawowych kompetencji rady nadzorczej funduszu, ponieważ zarząd województwa również i przy tym unormowaniu nie może powołać na stanowisko członka zarządu wojewódzkiego funduszu innej osoby, niż wskazana przez radę nadzorczą. Zarzut naruszenia art. 79 u.s.w. poprzez błędne przyjęcie, że wojewoda może sprawować nadzór nad działalnością samorządu województwa na podstawie nie tylko kryterium zgodności z prawem, ale z uwzględnieniem funkcji badanych unormowań jest natomiast nieprawdziwy. Sąd I instancji nigdzie bowiem nie sformułował poglądu, jakoby organ nadzoru w swoich działaniach nadzorczych powinien kierować się, oprócz oceną legalności badanych aktów, również oceną funkcji wykładanych unormowań. Ustalając znaczenie art. 400p i art. 400j P.o.ś. Sąd ten posłużył się m.in. regułami wykładni celowościowej, która wszak jest powszechnie akceptowaną metodą interpretacji przepisów prawa. Stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w toku działań nadzorczych wojewoda nie powinien pomijać funkcji wykładanych unormowań, Sąd wyraził ocenę prawną, że wojewoda w toku wykonywania powierzonych mu zadań nadzorczych nie powinien się ograniczać li tylko do wykładni gramatycznej (językowej) interpretowanych przepisów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stosowanie w procesie wykładni prawa dopuszczalnych jej metod (w szczególności językowej, systemowej i celowościowej) mieści się w kryterium zgodności z prawem, o którym mowa w art. 79 u.s.w. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.