II SA/Sz 257/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Ł. H. i M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania Ł. H. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie ustalenia warunków dla zjazdu z drogi publicznej nr [...] na działkę nr [...] w obrębie [...] miasta G. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia [...] r. S. K. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu wyjazdu na działkę [...] z działki [...] ul. I. w G. Burmistrz Miasta i Gminy G. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla budowy zjazdu z drogi publicznej - dz. Nr [...] na działkę Nr [...], zgodnie z załącznikiem graficznym i warunkami określonymi przez zarządcę drogi, tj. gminę G. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Ł. H. podnosząc między innymi, że ulica I. jest wąska, jednokierunkowa, a budowa zjazdu ze skarpy sprzeczna jest z pkt [...] decyzji. Ponadto odwołująca wskazała, że inwestor nie wywiązał się z wcześniejszych zobowiązań, a także przegrał sprawę sądową o zniesienie służebności drogowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu powołało się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 września 2007 r., II OSK 1227/06, w którym Sąd wyjaśnił między innymi, że "w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi publicznej, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego przepisy szczególne regulujące kwestie lokalizacji i parametrów technicznych zjazdu nie mogą być podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zakresie, na podstawie szczególnego unormowania, jakim jest przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych, uprawnionym do wydania wiążącej decyzji jest zarządca drogi, w odrębnym postępowaniu, poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem inne przepisy prawa, poza wymienionymi przepisami dotyczącymi dróg publicznych, nie stoją na przeszkodzie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, brak będzie podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku strony. " Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny zasadności budowy zjazdu z drogi publicznej, ograniczając ustalenia decyzji o warunkach zabudowy do wskazania obowiązujących przepisów i zbadania, czy inwestycja nie narusza innych przepisów poza ustawą o drogach publicznych. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Kolegium zaznaczyło, że zastrzeżenia co do budowy zjazdu odwołujący winni podnieść w odrębnym postępowaniu, dotyczącym zezwolenia na budowę zjazdu tj. w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Ł. H. i M. O. Skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja narusza interes osób trzecich, jest niezgodna z przepisami oraz zdrowym rozsądkiem, a nadto sprzeczna z ustanowioną służebnością drogową. Zdaniem Ł. H. i M. O. nie ma możliwości budowy żądanego wjazdu i zjazdu, ponieważ droga jest wąska, nieruchomość położona na wysokiej skarpie i gdyby takie wejście powstało skarżący musieliby wchodzić pod górkę. Nadto wjazd stanowiłby zagrożenie w ruchu kołowym i pieszym. Skarżący wskazali także, że zobowiązany do udostępnienia przejścia i przejazdu przez swoją nieruchomość sąsiad, do chwili obecnej nie przywrócił służebności drogowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Na rozprawie w dniu [...] r. Ł. H. stwierdziła, że decyzja organu I instancji wskazująca na możliwość wykonania zjazdu jest nieprawidłowa, ponieważ nie uwzględnia realnych warunków, jakie istnieją w terenie, w szczególności istnienia drogi jednokierunkowej. Poza tym w skarpach tych są media, kanalizacja i energia elektryczna. Trudno też zaufać uczestnikom postępowania, że wybudują planowany zjazd. M. O. oświadczył, że wykonanie zjazdu w miejscu wskazanym przez uczestników postępowania jest niemożliwe z uwagi na kąt nachylenia zjazdu i żaden samochód osobowy w tych warunkach nie zjedzie na dół. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie ocenia ich natomiast pod względem słuszności i celowości. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu na działkę z drogi publicznej. Na wstępie wskazać należy, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, iż ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Warunki zabudowy i możliwość jej powstania określa art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis ten normuje zagospodarowanie przestrzenią pozbawioną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzależniając wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia łącznie wymienionych w nim przesłanek. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] r. określony został rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na mapie, stanowiącej załącznik graficzny decyzji. Z treści decyzji wynika nadto, że wykonanie zjazdu z publicznej drogi gminnej (ul. I.) winno być zgodne z warunkami określonymi przez zarządcę drogi – gminę G., a inwestycja nie spowoduje zmian w zakresie infrastruktury. Realizację inwestycji należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Na potrzeby decyzji opracowana została analiza warunków, o których mowa w art. 53 ust. 3 i w art. 61 ust. 1-5 ustawy oraz funkcji, cech zabudowy i cech zagospodarowania terenu w zakresie wymagań, o których mowa w art. 54 ustawy. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że wszystkie warunki, wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy są spełnione łącznie, a zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe (analiza stanowi załącznik nr 2 decyzji). Wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu i nie przesądza władczo o możliwości jego realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie rodzi praw do terenu i nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że wnioskodawca w sprawach dotyczących warunków zabudowy, nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, w tym i prawem własności. Prawo to badane jest dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to nastąpić może dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Zagrożenie czyichś praw, dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję, lub nieruchomości sąsiedniej ma charakter potencjalny (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Zygmunta Niewiadomskiego, Warszawa 2009, str. 515- 517). W świetle powyższego, słusznie wskazał organ odwoławczy, że organ I instancji nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny zasadności budowy zjazdu z drogi publicznej, ograniczając ustalenia decyzji o warunkach zabudowy do wskazania obowiązujących przepisów i zbadania, czy przedmiotowa inwestycja nie narusza innych przepisów, poza ustawą o drogach publicznych. Natomiast podniesione przez skarżących zastrzeżenia odnośnie budowy zjazdu nie dotyczą niniejszego postępowania. Ewentualnie mogą bowiem zostać uwzględnione w odrębnym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Podobnie kwestie dotyczące naruszenia przez sąsiada skarżących ustanowionej służebności drogowej wykraczają poza zakres przedmiotowej sprawy. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.