II SA/Gd 98/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. K, W. K., B. K., H. K. i F. C. na postanowienie Wojewody z dnia 23 marca 2005 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia 31 grudnia 2004 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w W. pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrowych "G." zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – elektrownie wiatrowe, stacja transformatorowa, wewnętrzne drogi dojazdowe, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – lokalizacja kabla elektroenergetycznego 15 kV, na działce nr [...] – tymczasowa droga dojazdowa w G., gmina P. W jednobrzmiących odwołaniach od powyższej decyzji wniesionych m.in. przez: T. i W. K., B. i H. K. oraz F. C. zarzucono zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zawiadomienia nas o wszczęciu wniosków dowodowych w niniejszej sprawie, co uniemożliwiło im wykazanie uzasadnionych interesów, 2. naruszenie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane) poprzez stosowanie doręczenia pism w formie obwieszczenia w sytuacji, gdy art. 5a ustawy – Prawo budowlane przewiduje taką formę jedynie dla budowy obiektu liniowego, którym nie jest elektrownia wiatrowa, stacja transformatorowa, wewnętrzna droga dojazdowa ani tymczasowa droga dojazdowa 3. błędne utożsamienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako jedynej podstawy do badania uzasadnionych interesów osób trzecich – w takim wypadku brak byłoby uzasadnienia dla art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, albowiem wystarczałoby jedynie ustalenie zgodności inwestycji z miejscowym planem, co jest sprzeczne z zasadami racjonalnego ustawodawcy, 4. brak rozpatrzenia inwestycji w aspekcie naruszenia uprawnień "pozatechnicznych" osób trzecich wskazując, że organ z urzędu winien badać, czy projektowana inwestycja nie spowoduje naruszenia interesów osób trzecich, a jeżeli narusza owe interesy, to czy obiekt zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów, a więc, czy inwestycja nie wkracza w nadmierny sposób w interesy osób trzecich, bez względu na warunki techniczne, ani miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, które są badane w innej płaszczyźnie. Skarżący wskazali, że projektowana budowla powoduje oczywistą utratę możliwości dotychczasowego zagospodarowania ich terenu, a nadto w znaczący sposób oddziaływuje na ich teren hałasem, nasłonecznieniem, immisją pyłów i innych rzeczy. Postanowieniem z dnia 23 marca 2005 r. Wojewoda, na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołań. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego osobą upoważnioną do wniesienia odwołania od decyzji jest każda ze stron postępowania, w wyniku którego wydano decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że żadna z osób, które złożyły odwołanie nie została ujęta jako strona postępowania i do żadnej z tych osób nie została skierowana zaskarżona decyzja organu I instancji. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną zaś jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są natomiast inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. O przymiocie strony decydują dwa wyznaczniki: tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienie lub interes prawny podmiotu posiadającego ten tytuł. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący nie wykazali interesu prawnego związanego z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. W dacie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę nie pozostawali właścicielami, użytkownikami wieczystymi bądź zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania zaskarżonej inwestycji, a więc nie posiadają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Nieruchomości pozostające we władaniu odwołujących pozostają poza obszarem oddziaływania inwestycji. Odwołania należy uznać za wniesione przez osoby nieuprawnione, co powoduje konieczność stwierdzenia ich niedopuszczalności. Skargę na powyższe postanowienie do Sądu wnieśli T. i W. K., B. i H. K. oraz F. C., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez nie uznanie skarżących za stronę w sytuacji, gdy projektowana inwestycja w sposób bezpośredni wpływa na prawnie chronione uprawnienie skarżących – uprawnienie do nie zakłócania spokoju przez inwestycje, uprawnienie do swobodnego decydowania o sposobie wykorzystania terenu nad ich gruntem. Wskazali, że wiatraki stanowiące element przedmiotowej inwestycji będą się obracały nad terenami skarżących – wirniki "zahaczają" o teren skarżących. Wnieśli o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem rozpatrzenia ich odwołania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, są właścicielami działek sąsiadujących bezpośrednio z projektowaną inwestycją. Spowoduje ona utratę możliwości dotychczasowego zagospodarowania ich terenu, a nadto w znaczący sposób oddziaływuje na ich teren hałasem, nasłonecznieniem, immisją pyłów i innych rzeczy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. skarżący H. K. oświadczył, że jest właścicielem nieruchomości graniczącej bezpośrednio z działka, na której stoją wiatraki. Podniósł, że zgodnie z prawem powinien być uczestnikiem postępowania w sprawie tej inwestycji. Pełnomocnik uczestnika postępowania "A" Spółki z o.o. w W. wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wskazując, że inwestycja nie powoduje hałasu a organ administracji wydał prawidłową decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga podlegała uwzględnieniu z przyczyn, które nie zostały w niej wskazane, do czego Sąd administracyjny jest uprawniony na podstawie art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest postanowienie Wojewody z dnia 23 marca 2005 r. stwierdzające w oparciu o art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołań m.in. skarżących T. i W. K., B. i H. K. oraz F. C. od decyzji Starosty z dnia 31 grudnia 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu "Al" Spółce z o.o. w W. pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrowych. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że w razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzje o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 (B. Adamiak (w:) Komentarz , 1996, s. 575). W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (ONSA 1999 r., nr 10, poz. 40), podzielono ten pogląd i przyjęto, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1986 r., sygn. akt III SA 1377/86, ONSA 1989, nr 1, poz. 11, w którym stwierdzono, że artykuł 134 k.p.a. nie stanowi podstawy do rozstrzygania o odmowie uznania za stronę). Wskazuje się ponadto, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a po ustaleniu braku po stronie odwołującej się interesu prawnego wydaje orzeczenie w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, Baza Orzeczeń Lex nr 526409). Orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie akceptuje tezę, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Z drugiej strony jednak przymiot strony w jej aspekcie procesowym, to jest zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r. sygn. akt III ARN 64/94, OSNAPiUS 1995, nr 10, poz. 118). Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego, pojmowanego ogólnie jako obiektywna, czyli rzeczywista potrzeba ochrony prawnej. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. W każdym razie chodzi o interes prawny szeroko pojmowany, tzn. chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym (E. Iserzon, J. Starościak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1970, s. 88). Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy na wstępie należy wskazać, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione przez stronę skarżącą w terminie, gdyż w sytuacji nieuczestniczenia w postępowaniu przed tym organem strona skarżąca mogła wnieść odwołanie w terminie 14 dni od ostatniego doręczenia decyzji stronom w nim uczestniczącym i tak też uczyniła. Skarżący we wniesionych odwołaniach powoływali się wprost na swój interes prawny oraz domagali się przyznania im przez organ odwoławczy statusu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ odwoławczy rozpatrywał kwestie istnienia interesu prawnego po stronie skarżących. W związku z tym stwierdzić należy, że organ odwoławczy uznając, iż odwołanie wniosły osoby nie będąca stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien w drodze decyzji umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie wydawać postanowienie w trybie art. 134 k.p.a. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Przy ocenie, czy osobom wnoszącym odwołania od decyzji organu I instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ odwoławczy był zobowiązany ustalić, czy są to osoby, o których mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. W tym celu był obowiązany określić obszar oddziaływania obiektu objętego przedmiotową inwestycją, a następnie ustalić, czy obejmuje on nieruchomości, co do których osobom wnoszącym odwołanie przysługuje jeden z tytułów prawnych określonych w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (własność, użytkowanie wieczyste, zarząd). Brak ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i jego rozpatrzenia. Rezultaty tak przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Z art. 107 § 3 k.p.a. wynika bowiem, że uzasadnienie faktyczne powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia opisanych wyżej wymogów. Organ odwoławczy nie wskazał, na jakiej podstawie uznał, że nieruchomości osób wnoszących odwołanie nie znajdują się na obszarze oddziaływania obiektu objętego planowaną inwestycją. Ustalenia w tym zakresie nie zostały poparte jakimikolwiek czynnościami postępowania dowodowego, które znalazłyby odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W szczególności podstawą do takich ustaleń nie może być stwierdzenie, że żadna z tych osób nie została ujęta jako strona postępowania i do żadnej z nich nie została skierowana decyzja organu I instancji. Właśnie bowiem pozbawienie osób odwołujących udziału w postępowaniu stanowiło przyczynę zaskarżenia przez te osoby decyzji organu I instancji. Obowiązkiem zaś organu odwoławczego było dokonanie szczegółowej analizy, czy organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania. Wskazać tu można na oświadczenie skarżącego H. K. złożone na rozprawie, że od 1987r. jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio graniczącej "z działką na której stoją wiatraki". Uchybienia opisane wyżej stanowią naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien w sposób wszechstronny i szczegółowy dokonać oceny istnienia bądź nieistnienia po stronie skarżącej interesu prawnego i w zależności od tej oceny dokonać prawidłowego rozstrzygnięcia oraz dać temu wyraz w uzasadnieniu zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych tez względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.