III SAB/Kr 18/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Prezydenta Miasta postanawia skargę odrzucić J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta. Skarżąca podała, że pismem z dnia 18 stycznia 2010 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta z zażaleniem na odmowę wydania jej kserokopii protokołu z ustalenia granic działki nr 226 obr. [...] A, odziedziczonej po rodzicach. W wyniku tego ustalenia zmniejszono powierzchnię działki, gdy była ona jeszcze w posiadaniu zmarłych rodziców skarżącej. Rodzice twierdzili, że pomiar taki nie odbył się i nie poosiadają żadnego dokumentu potwierdzającego jego wykonanie. Skarżąca zarzuciła, że Prezydent odmówił podjęcia działań w tej sprawie twierdząc, że przepisy kpa dotyczące postępowań w zakresie wydawania zaświadczeń nie mają zastosowania. Zdaniem skarżącej wydanie kserokopii przedmiotowego dokumentu odpowiada w całości procedurze wydawania zaświadczeń opisanej w art. 217 i art. 218 kpa, ponieważ dokument, którego kserokopii domaga się skarżąca, mieści się w definicji zaświadczenia. Potwierdza bowiem urzędowo fakt sposobu ustalenia granic działki, zaś skarżąca, jako jej właścicielka posiada interes prawny w urzędowym potwierdzeniu tego faktu. Skarżąca zarzuciła, że Prezydent w uzasadnieniu odmowy podjęcia działań w sprawie nie podał konkretnych przepisów prawa, nadto błędnie utożsamił zbiór dokumentów z pojedynczym dokumentem. Zdaniem skarżącej Prezydent niezasadnie twierdzi, że zbiór dowodów uzasadniających wpisy do komputerowych baz danych jest udostępniany geodetom z odpowiednimi uprawnieniami, co skutkuje niemożnością udostępnienia skarżącej kserokopii pojedynczego dokumentu jakim jest protokół z ustalenia granic działki. Ponadto Prawo geodezyjne i kartograficzne, na które powołał się Prezydent nakazuje wydawanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego, który to operat zawiera przedmiotowy dokument. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie skargi oraz zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych. Prezydent podniósł, że żądana przez skarżącą kserokopia dokumentu nie może stanowić zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 i art. 218 kpa, ponieważ zaświadczenie jest czynnością materialno - techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a nie kopią istniejącego dokumentu. Odnosząc się do powołanego w skardze art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, Prezydent wyjaśnił, iż wypis z rejestru gruntów jest wyciągiem z części opisowej aktualnego operatu ewidencji gruntów, zawierającym dane dotyczące właściciela lub władającego, oznaczenia działek ewidencyjnych z ich powierzchniami ewidencyjnymi w rozbiciu na wchodzące w ich skład klasoużytki gruntowe, zawiera informacje dotyczące oznaczenia ksiąg wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych działek, innych dokumentów prawnych. Tak więc przepis ten również nie ma zastosowania w spawie, gdyż dokument, o którym mowa jest dokumentem archiwalnym. Prezydent wskazał też na § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999r. (Dz. U. Nr 49 poz. 493) w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu, oraz udostępniania zasobu. Zdaniem Prezydenta powołany przez skarżącą protokół wyłożenia ewidencji gruntów, będący częścią operatu pomiarowego przyjętego do składnicy geodezyjnej w dniu 18 kwietnia 1986r. za nr [...] stanowi zasób bazowy, który stosownie do § 10 ust. 1 w/w rozporządzenia udostępniany jest na podstawie zgłoszenia prac geodezyjnych i kartograficznych, zamówień na materiały do wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych niepodlegających zgłoszeniu - jednostkom wykonawstwa geodezyjnego lub zamówień na materiały do wykonania operatów szacunkowych nieruchomości - rzeczoznawcom majątkowym. Natomiast do bezpośredniego i powszechnego udostępniania służą materiały stanowiące zasób użytkowy, który udostępniony jest na podstawie zamówień na mapy i informacje, a przedmiotowa dokumentacja jest do wglądu zainteresowanych stron w Wydziale Geodezji UM w godzinach urzędowania. Jednakże wydanie kopii dokumentu nie znajduje uzasadnienia w powołanych przepisach prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do uregulowania zawartego w art. 134 ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, lub ich bezczynność. Merytoryczne rozpoznanie przez sąd wniesionej skargi uzależnione jest przede wszystkim od dopuszczalności skargi, a dopuszczalność tę wyznacza zakres spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. Właściwość sądu administracyjnego w zakresie bezczynności wynika z regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola sądowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w punktach 1 – 4a tego przepisu. Sąd rozpatruje więc skargi na bezczynność organów w sprawach dotyczących wydania decyzji administracyjnej, postanowienia wydawanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Innymi słowy, zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższego przepisu zaskarżenie decyzji, postanowień, oraz innych aktów lub czynności Jak wynika z art. 149 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na bezczynność skutkuje wydaniem orzeczenia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przepis powyższy nie stanowi jednak samodzielnej podstawy uwzględnienia skargi na bezczynność. Musi być powiązany z przepisem prawa przewidującym taką możliwość (tak wyrok NSA z 15.02.2006 r. I OSK 1373/05, teza nr 1, LEX nr 194878). Jest to konsekwencją regulacji zawartej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Skarżąca zarzucała Prezydentowi Miasta bezczynność w sprawie o wydanie zaświadczenia. Wyjaśnienia wymagało zatem, czy żądana przez skarżącą kserokopia protokołu z ustalenia granic działki nr 226 obr. [...] A stanowi zaświadczenie w rozumieniu przepisów art. 217 i nast. kodeksu postępowania administracyjnego. Tylko pozytywna odpowiedź na to pytanie warunkowała przyjęcie do rozpoznania przez sąd skargi J. K. Wydanie zaświadczenia nie jest co prawda sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt. 1 kpa, w której organ wydaje którekolwiek z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 1, 2 lub 3 p.p.s.a., ale jest czynnością materialno-techniczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącą praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, objętą regulacją art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Bezczynność w wydaniu zaświadczenia podlega więc zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wyjaśnić nadto należy, iż : zaświadczenie jest to przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny, na żądanie zainteresowanej osoby. Jest to akt potwierdzający określone fakty lub stan prawny. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, na podstawie którego organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy ( por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. II Zakamycze 2005, kom. do art. 217 kpa i przytoczone tam określenia). Mając na uwadze, iż żądanie skarżącej dotyczyło wydania kserokopii protokołu z ustalenia granic działki należy wskazać, że – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21.07.2009 r. I OSKI 848/)9 (LEX nr 552333) : "Z danych zebranych w ewidencji gruntów istnieje możliwość wydawania zarówno wypisów i wyrysów, jak i zaświadczeń w rozumieniu art. 217 § 1 k.p.a. O ile zaświadczenie dotyczy konkretnych danych figurujących w rejestrze gruntów, to wypis i wyrys z tego rejestru stanowi dokument charakteryzujący działkę niemalże kompleksowo, obejmując numer księgi wieczystej, jej obszar, granicę, numer ewidencyjny, położenie, rodzaj użytków, klasę gruntów i właściciela" (teza nr 1). W postanowieniu tym NSA wyraził nadto pogląd, iż wypis i wyrys z rejestru gruntów nie jest traktowany jako zaświadczenie w rozumieniu art. 217 § 1 kpa., uzasadniając go m. in. treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 19.02.2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Natomiast WSA w Gliwicach, w wyroku z dnia 19 września 2008 r., II SAB/GL (lex nr 566558) uznał, że wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów i budynków stanowią rodzaj zaświadczenia w rozumieniu działu VII k.p.a., czego konsekwencją jest, iż zarówno wydanie, jak i odmowa wydania wypisu następuje w formie aktu z zakresu administracji, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 2 i 4 p.p.s.a., co przesądza o dopuszczalności skargi na bezczynność organu w świetle art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. W świetle powyższego uznać należało, iż żądana przez skarżącą kserokopia protokołu z ustalenia granic działki nie jest zaświadczeniem w rozumieniu art. 217 kpa. Nie stanowi też żadnego z dokumentów, o których mowa w art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne kartograficzne, tj. wypisu czy wyrysu z operatu ewidencyjnego, które wydawane są odpłatnie na wniosek podmiotów w tym przepisie wymienionych. Słusznie organ uznał, że dokument, którego kserokopii żądała skarżąca jest dokumentem archiwalnym, udostępnianym na zasadach wynikających z rozporządzenia MSWiA z dnia 17.05.1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu, oraz udostępniania zasobu (Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 493). Protokół ten stanowi zasób bazowy, który udostępniany jest na podstawie zgłoszenia prac geodezyjnych i kartograficznych, zamówień na materiały do wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych nie podlegających zgłoszeniu – jednostkom wykonawstwa geodezyjnego lub zamówień na materiały do wykonywania operat ów szacunkowych nieruchomości - rzeczoznawcom majątkowym. Tylko te podmioty mogą się zatem domagać udostępnienia – ale nie wydania kserokopii – tegoż protokołu, a co za tym idzie kwestionować w sposób prawem przewidziany ewentualną bezczynność w jego udostępnieniu ( a nie w wydaniu kserokopii) Skoro więc przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 17. 05. 1999 r. w ogóle nie przewidują możliwości wydania jakiemukolwiek podmiotowi kserokopii dokumentu, której wydania żądała skarżąca, to przyjąć należy, że brak uprawnienia do żądania tego rodzaju czynności, a co za tym idzie nie przysługuje w tym przedmiocie skarga na bezczynność organu. Mamy więc do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli z niedopuszczalnością wniesienia skargi z innych przyczyn, co skutkuje odrzuceniem skargi. Ubocznie więc tylko, w związku z treścią zarzutów kierowanych przez skarżącą stwierdzić nadto należy, iż nie byłaby uzasadniona analiza żądania skargi z uwzględnieniem - jak tego chce skarżąca - przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W kwestii niemożności zastosowania regulacji dotyczącej wydawania zaświadczeń stwierdzono jak wyżej. Natomiast przepis art. 73 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie do toczącego się postępowania i stanowi podstawę żądania umożliwienia przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów, oraz uwierzytelnienia sporządzonych odpisów lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów i odnosi się wyłącznie do stron postępowania. Z sytuacją taką nie mamy do czynienia po wniesieniu przez skarżącą żądania wydania kserokopii protokołu z ustalenia granic działki stanowiącej własność skarżącej. Biorąc pod uwagę powyższe, skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało odrzucić.