VIII SAB/Wa 8/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi T.C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie niewydania decyzji 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do załatwienia, w terminie 30 dni od uprawomocnienia się niniejszego wyroku, wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2007 r. dotyczącego dobudowy części gospodarczej do budynku gospodarczego przy ulicy P. [...] w R. oraz ogrodzenia pomiędzy działkami przy ulicy P. [...] i [...] w R.; 2) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2007r. T. C. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie budowy realizowanej na nieruchomości D. T. położonej przy ulicy [...] w R. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał inwestorowi D. T. rozebrać część obiektu budowlanego tj. ścianę murowaną z pustaka oraz otworem drzwiowym o wymiarach 3,09m x 3,22m i ścianę murowaną pełną o wymiarach 2,98m x 2,10m, położonego na działce przy ulicy [...] w R. W wyniku odwołania T. C. organ odwoławczy decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008r., uchylił zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Postanowieniem z [...] lipca 2008 roku PINB w R. wystosował pismo zawiadamiające o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek pełnomocnika skarżącej w sprawie budowy budynku gospodarczego oraz przybudówki do budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w R. W dniu [...] lipca 2008r. organ pierwszoinstancyjny wydał decyzję Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie budowy ogrodzenia oraz zabudowy przestrzeni między nieruchomościami wobec jego bezprzedmiotowości. Rozstrzygnięcie to, z odwołania skarżącej podlegało ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] września 2008r. Nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Decyzjami Nr [...] i Nr [...] z dnia [...] lutego 2009r. powiatowy organ nadzoru budowlanego orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zabudowy przestrzeni między nieruchomościami oraz nakazał inwestorowi doprowadzić ogrodzenie wybudowane na działce do stanu zgodnego z prawem. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2009r. powiatowy organ nadzoru budowlanego zobowiązał inwestora do przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej wraz z oceną stanu technicznego dobudowanej do istniejącego budynku gospodarczego części. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia na powołane postanowienia, a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. uchylił w całości decyzję organu I instancji Nr [...] i orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy przestrzeni między nieruchomościami. Nadto decyzją Nr [...] uchylił w całości decyzję Nr [...], a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Pismem z dnia [...] czerwca 2009r. pełnomocnik skarżącej wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o wydanie decyzji w przedmiocie legalności budowy budynku gospodarczego oraz dobudowanej do niego części gospodarczej. Pismem z dnia [...] czerwca 2009r. organ poinformował inicjatorkę postępowania administracyjnego, iż z uwagi na potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego sprawa nie zostanie załatwiona w ustawowym terminie. Nowy termin załatwienia sprawy organ ustalił na [...] sierpnia 2009r. Kolejnym pismem z dnia [...] października 2009r. organ poinformował skarżącą, iż postępowanie w sprawie ogrodzenia pomiędzy działkami na ulicy [...] nr [...] i [...] oraz dobudówki do budynku gospodarczego zostanie podjęte po zwrocie akt z organu II instancji. Tymczasem pismem z dnia [...] września 2009r. skarżąca wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność powiatowego organu nadzoru budowlanego w rozpoznaniu sprawy i wydaniu decyzji. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2009r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 37 § 2 w związku art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej Kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. zwanej dalej Prawo budowlane) uznał zażalenie T. C. za uzasadnione i wyznaczył organowi I instancji dodatkowy 30 – dniowy termin (licząc od dnia doręczenia postanowienia) na zakończenie sprawy dotyczącej dobudowy części gospodarczej do budynku gospodarczego oraz ogrodzenia pomiędzy działkami Nr [...] i [...] przy ulicy [...] w R. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. na podstawie art. 97 § 4 i art. 123 Kpa orzekł o zawieszeniu postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia kwestii dotyczącej ogrodzenia pomiędzy działkami przy ulicy [...] nr [...] i [...] oraz wykonanej dobudowy do budynku gospodarczego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest rozpoznanie skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego złożyła T. C., wnioskując o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do podjęcia w terminie miesiąca od dnia doręczenia wyroku rozstrzygnięcia wniosku będącego przedmiotem postępowania. Skarżąca podniosła, iż wyczerpała przewidziany art. 37 Kpa tryb postępowania, wniosła bowiem zażalenie na bezczynność organu I instancji do organu wyższego stopnia. Organ ten uznał zasadność wniesionego środka zaskarżenia wyznaczając organowi pierwszoinstancyjnemu 30-dniowy termin na rozpoznanie sprawy. Pomimo upływu wyznaczonego terminu powiatowy organ nadzoru budowlanego sprawy nie rozpoznał. Skarżąca podniosła, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy w przewidzianym prawem terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Zatem celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej w sprawie wszczętej żądaniem strony (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 września 2006 roku II SAB/Wa 104/06). Terminy określone prawem nakazywały załatwienie sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Oświadczyła, iż postępowanie w sprawie toczy się od 2007r. co potwierdza pismo strony skarżącej do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] czerwca 2007r. Od złożenia niniejszego pisma pomimo upływu znacznego okresu czasu organ wprawdzie wydawał decyzje procesowe, ale na skutek odwołań akty te zostały uchylone i do dnia kierowania skargi do Sądu nie podjął dalszych czynności procesowych, które merytorycznie doprowadziły do zakończenia postępowania w sprawie. Zwłokę organu w wydaniu rozstrzygnięcia potwierdza fakt przeprowadzenie przesłuchania świadków, która to czynność miała miejsce kilka miesięcy temu i bezczynność w podjęciu dalszych czynności procesowych. W ocenie skarżącej powołany w treści postanowienia nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r. argument pozyskania akt z sądu administracyjnego nie stanowił podstaw do przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Jak bowiem wynika to z tezy orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 października 2007r. sygn. akt II SAB/Bk 28/07 przekazanie akt sprawy do wojewódzkiego administracyjnego lub organowi odwoławczemu nie uzasadnia bezczynności organu do czasu zwrotu akt. Organ winien wówczas podjąć decyzję procesową o zawieszeniu postępowania albo podjąć czynności zmierzające do pozyskania wymaganej do podjęcia decyzji dokumentacji. Bierne bowiem oczekiwanie na wynik sprawy przed sądem prowadzi do bezczynności organu. Zdaniem skarżącej w sprawie niniejszej przedmiotem rozpoznania jest kwestia samowoli budowlanej jakiej dopuściła się właścicielka nieruchomości sąsiedniej zarówno co do zabudowy ścian pomiędzy budynkami mieszkalnymi posadowionymi na nieruchomości położonej w R. przy ulicy [...] [...] i [...] co potwierdza w swym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu z dnia 4 listopada 2009r. sygn. akt VIII SA/Wa 496/09. Dotyczy to także wybudowania ogrodzenia między działkami, a także budowy budynku gospodarczego z dobudowaniem części gospodarczej, które również stanowi samowolę budowlaną. Uznanie samowoli budowlanej i usunięcia naruszenia prawa w tym zakresie następować powinno w trybie postępowania z urzędu niezależnie od wniosku strony w tym przedmiocie Tym samym trwające postępowanie od wielu lat w rażąco narusza także zasady ogólne postępowania administracyjnego w szczególności art. 6 kpa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, zaistniały bowiem wszystkie formalnoprawne przesłanki określające stan bezczynności organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.,), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej, jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Na wstępie należy wskazać, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 kpa. Sformułowanie "bez zbędnej zwłoki" oznacza, że sprawa ma być załatwiona tak szybko, jak to jest możliwe. Zgodnie z ustawą załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania - art. 35 § 3 kpa. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności między innymi, gdy: nie podejmuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy (wyrok NSA z 27 października 1998r. w sprawie sygn. akt IV SAB 18/98 - LEX nr 45691), zwłaszcza zaś, gdy nie podejmuje w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyroki NSA z 19 lutego 1999r. w sprawie sygn. akt IV SAB 153/98 - LEX nr 48688). Istotnym jest, iż okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Tego rodzaju pogląd harmonizuje z powszechnie aprobowaną zasadą, iż realizacja kompetencji organu administracji jest jego prawnym obowiązkiem. Zatem organ do którego wpływa wniosek obowiązany jest zawsze sprawdzić swoje uprawnienia w stosunku do zgłaszanych przez podmiot żądania. Przesłanką dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na nie wydaniu w terminie decyzji oraz postanowień, od których służy zażalenie jest wniesienie przez skarżącego zażalenia do organu administracji publicznej w trybie art. 37 kpa. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Pismem z dnia [...] września 2009r. skarżąca wniosła bowiem do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność powiatowego organu nadzoru budowlanego w rozpoznaniu sprawy i wydaniu decyzji w sprawie dobudowy części gospodarczej do budynku gospodarczego oraz budowy ogrodzenia pomiędzy działkami Nr [...] i [...] przy ulicy [...] w R. Orzekający w ramach nadzoru organ II instancji uznał zasadność wniesionego zażalenia, nakazując organowi pierwszoinstancyjnemu załatwienie sprawy w terminie 30 dni. Postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2009 roku (którego to postanowienia nie ma w aktach administracyjnych przesłanych przez organ do Sądu, a które załączono do skargi – k. 11 akt sądowych ) PINB wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] stycznia 2010 roku, to jest do czasu pozyskania akt z WSA w Warszawie. Następnie wbrew powołanemu rozstrzygnięciu organu nadzorczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. odstąpił od merytorycznego rozpoznania sprawy. Uznał natomiast, iż toczące się postępowanie sądowe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. stanowi zagadnienie wstępne w sprawie dotyczącej ogrodzenia pomiędzy działkami przy ulicy [...] nr [...] i [...] oraz wykonanej dobudowy do budynku gospodarczego i orzekł o zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd. Jako postawę zawieszenia organ powołał przepis art. 97 § 4 i art. 123 kpa. Pomijając okoliczność, iż powołana postawa prawna rozstrzygnięcia jest błędna – przepis art. 97 kpa ma jedynie dwa paragrafy, nie zawiera § 4 i abstrahując od zasadności postanowienia - stwierdzić należy, iż postanowienie z [...] listopada 2009 roku doręczone zostało Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. [...] listopada 2009 roku – data na postanowieniu (k. [...] akt administracyjnych), zatem 30 dniowy termin, liczony od dnia doręczenia postanowienia, wyznaczony na zakończenie spraw minął z dniem [...] grudnia 2009 roku. Wydając postanowienie z [...] grudnia 2009 r., a tym bardziej daty późniejszej bo z [...] stycznia 2010 roku organ pozostawał już w zwłoce. Istotnym jest też fakt, iż wyrok WSA w Warszawie, który miał stanowić prejudykat, zapadł 4 listopada 2009 roku, a więc orzeczenie to funkcjonowało w obrocie prawnym w dacie wydawania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania. Niezależnie od powyższego należy podnieść, iż okoliczność przekazania akt sprawy [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, a następnie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu nie uzasadnia bezczynności organu administracji do czasu zwrotu akt. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 1999r. w sprawie sygn. akt IV SAB 46/99 (LEX nr 47851) stwierdził, że "jeżeli organ uzna, iż zachodzą okoliczności określone w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, czyli że to od orzeczenia sądu administracyjnego zależy rozpoznanie odwołania (wniosku w przypadku niniejszej sprawy), powinien wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania, co umożliwiłoby skarżącemu ewentualne wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na to postanowienie w celu skontrolowania jego legalności. W wypadku natomiast, gdy sprawy będące przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny nie mają bezpośredniego wpływu na rozpoznanie powyższego odwołania, a jedyną przeszkodą jest pozostawanie akt w Sądzie, organ właściwy do rozpoznania odwołania obowiązany jest podjąć czynności zmierzające do pozyskania wymaganej do rozpoznania sprawy dokumentacji, poprzez np. wystąpienie o nadesłanie akt w celu ich wykorzystania do wydania orzeczenia, względnie sporządzenia odpisów niezbędnych dokumentów. Bierne natomiast oczekiwanie na załatwienie sprawy przez sąd administracyjny i zwrot akt może być ocenione tylko jako bezczynność organu" (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 października 2007r., sygn. akt II SA/Bk 28/07). Z przedstawionych rozważań wynika jednoznacznie, iż stan bezczynności organu pierwszoinstancyjnego, nie usunięty został do momentu wyrokowania o skardze na bezczynność. Okoliczność powyższa stanowiła podstawę zobowiązania organu do załatwienia w terminie 30 dni od uprawomocnienia niniejszego wyroku - wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2007r., stosownie do treści art. 149 p.p.s.a Konsekwencją uwzględnienia skargi na bezczynność było orzeczenie przez sąd o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego (art. 200 p.p.s.a). ----------------------- 1