II SA/Bk 154/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo A. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego 1. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty A. z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...]. 2. Stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 3. Zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego kwotę 757 (słownie siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty A. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B. Przedsiębiorstwu Usług Socjalnych Sp. z o.o. z siedzibą w B. pozwolenia na przebudowę części pomieszczeń piwnicznych i parteru w budynku Sanatorium Uzdrowiskowego "[...]" na działce nr 298/3 położonej w oddziale 2D Leśnictwa L. przy ul. Z. [...] w A. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek B. Przedsiębiorstwa Usług Socjalnych Sp. z o. o. z siedzibą w B. Do wniosku inwestor dołączył projekt budowlany oraz wymagane przepisami prawa budowlanego i przepisami szczególnymi uzgodnienia w tym również oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikającym z umowy najmu gruntu zawartej w dniu 10 lipca 2006 r. na czas nieokreślony. Pismem procesowym z dnia 24 listopada 2009 r. Nadleśnictwo w A. jako zarządzający działką nr 298/3 nie wyraziło zgody na przeprowadzenie prac remontowych. Sprzeciw uzasadniono tym, iż najemca gruntu przed złożeniem wniosku winien uzyskać zgodę Nadleśnictwa na wykonanie tych prac. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Starosta A. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót, w zakresie przedstawionym przez inwestora. Od decyzji tej odwołanie wniosło Nadleśnictwo w A. i podało, że inwestor nie uzgodnił z zarządcą gruntów Skarbu Państwa Nadleśniczym Nadleśnictwa A. zakresu prac remontowych w przedmiotowym budynku. Jednocześnie wskazano, że jest skłonne udzielić takiego zezwolenia po złożeniu przez upoważnioną osobę oświadczenia o zakresie rzeczowym i finansowym planowanych prac remontowych oraz o sposobie rozliczenia tych nakładów po rozwiązaniu umowy najmu gruntu. Podniesiono także, że pismo doręczone w dniu 8 grudnia 2009 r. zostało podpisane przez osobę do tego nieupoważnioną. Nadto Nadleśnictwo A. zakwestionowało złożone przez inwestora oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane - jako podpisane przez nieznany podmiot. W piśmie z dnia 11 stycznia 2010 r. stanowiącym uzupełnienie odwołania Nadleśnictwo w A. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na fakt, iż inwestor nie przedłożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podniesiono także, iż zawarta umowa najmu nie przewiduje uprawnień do wykonania robót budowlanych. Inwestor w odpowiedzi na odwołanie podał, że jego prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z § 5 lit. a umowy najmu zawartej w dniu 10 lipca 2006 r. pomiędzy Nadleśnictwem A. a poprzednikiem prawnym Spółki - skomercjalizowanym przedsiębiorstwem państwowym działającym przed dniem 1 maja 2009 r. pod nazwą B. Przedsiębiorstwo Usług Socjalnych Budownictwa. Spółka jest właścicielem obiektu sanatoryjnego wzniesionego na przełomie lat 60-tych i 70-tych na gruntach dzierżawionych od Lasów Państwowych. Ostatnio podstawą korzystania z gruntu jest umowa najmu z dnia 10 lipca 2006 r. i aneks do tej umowy z dnia 23 czerwca 2009 r. podpisany przez wynajmującego i najemcę. Nadto wyjaśniono, że z § 5a umowy najmu wynika, iż Spółka zobowiązana jest do bezwzględnego przestrzegania przepisów przeciwpożarowych i sanitarnych. Wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych stanowi konsekwencję uprzednich nakazów Straży Pożarnej i Sanepidu dotyczących doprowadzenia obiektu do zgodności z obowiązującymi przepisami sanitarno-epidemiologicznymi, przeciwpożarowymi i BHP. Wykonanie nałożonych przez organy obowiązków należy do właściciela obiektu a tym samym do najemcy gruntu. Wojewoda P. utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję i podał, że inwestor do wniosku dołączył wszelkie niezbędne dokumenty określone w art. 33 ust.1 pkt. 2 ustawy - Prawo budowlane, w tym również oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe oświadczenie złożone zostało pod odpowiedzialnością karną wynikającą z przepisu art. 233 Kodeksu karnego. Zatem zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy nie ma prawa do kwestionowania prawdziwości takiego oświadczenia. Powyższe oświadczenie zostało wypełnione zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany posiada wszelkie niezbędne uzgodnienia i opinie wymagane w tym zakresie. Zakres prac przedstawiony przez inwestora do wykonania wynika bezwzględnie z nałożonych na niego obowiązków przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w A. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. z terminem wykonania do 31 maja 2006 r. (termin ten został wydłużony do 31 grudnia 2008 r.). Dlatego też w ocenie organu odwoławczego użytkowany budynek winien być jak najszybciej dostosowany do obowiązujących w tej mierze przepisów. W zgromadzonych aktach znajduje się również decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. z dnia [...] maja 2008 r. opiniująca pozytywnie przedłożony przez inwestora program dostosowania budynku Sanatorium Uzdrowiskowego "[...]" w A. do wymagań rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 213, póz. 1568 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez Nadleśnictwo w A. organ odwoławczy stwierdził, iż nie znajdują one uzasadnienia. Zakres prac jakie zamierza wykonać inwestor zamyka się w istniejącym obrysie budynku, będącego jego własnością. Przepis art. 61 pkt.1 ustawy - Prawo budowlane określa, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art.5 ust. 2 ustawy, w myśl którego obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymogami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymogami, o których mowa w ust.1 pkt. 1-7 ustawy. Zatem zakres prac jakie zamierza wykonać inwestor wynika z obowiązku nałożonego ustawą - Prawo budowlane. Złożone pod odpowiedzialnością karną oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało podpisane przez Prezesa Zarządu, upoważnionego do złożenia takiego oświadczenia co wynika z KRS - załączonego do akt sprawy. Nadmieniono przy tym, że ze składanych przez Nadleśnictwo A. wyjaśnień wynika, że nie wnosi ono zastrzeżeń do planowanych robót budowlanych, jedynie żąda uzgodnienia o zakresie rzeczowym i finansowym planowanych prac remontowych oraz o sposobie rozliczenia tych nakładów po rozwiązaniu umowy najmu gruntu. Z § 10 umowy wynika, że najemca na przedmiocie umowy nie może wznosić budowli i budynków. Umowa ta nie odnosi się do wykonania prac remontowych w istniejącym budynku. Organ odwoławczy wskazał, że analiza kosztów związanych z realizacją inwestycji oraz sposób rozliczeń finansowych nie są przedmiotem rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę a wszelkie spory związane z wykonaniem umowy należą do kognicji sądu powszechnego. Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiodło Nadleśnictwo A. i wniosło o jej uchylenie jako naruszającej prawo oraz o uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucono, zarówno organowi I instancji jak i organowi odwoławczemu, naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w kwestii prawdziwości oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wywiedziono, że zawarta pomiędzy Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe Nadleśnictwo A. a B. Przedsiębiorstwem Usług Socjalnych Budownictwa będącym poprzednikiem prawym inwestora, umowa najmu przedmiotowej nieruchomości gruntowej z dnia 10 lipca 2006 r. nie zawiera postanowień uprawniających inwestora do wykonywania robót budowlanych. Wskazano, iż § 1 pkt 2 umowy stanowi, że "przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem murowanym" co potwierdza prawo własności Skarbu Państwa w stosunku do budynków Sanatorium Uzdrowiskowego "[...]". Zdaniem skarżącego treść § 5 umowy najmu, zobowiązująca najemcę do bezwzględnego przestrzegania przepisów przeciwpożarowych oraz przestrzegania norm i wymagań Terenowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej na dzierżawionym terenie nie może być utożsamiana z uprawnieniem do wykonywania robót budowlanych wynikającym z zapisów umownych. Prawo takie bowiem powinno wynikać wprost z postanowień umownych. Nie może być dorozumiane na podstawie wykładni innych postanowień umownych. Tym bardziej nie można przychylić się do stanowiska Wojewody Podlaskiego, iż zapis umowny z § 10 stanowiący, że najemca na przedmiocie umowy nie może wnosić budowli i budynków nie odnosi się do wykonywania prac remontowych w istniejącym budynku. W związku z powyższym twierdzenie inwestora, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z zawartej umowy najmu z dnia 10 lipca 2006 r. jest niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie – zdaniem Sądu – miało wpływ na wynik sprawy, dlatego też Sąd uwzględnił skargę, uchylił decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie prawa materialnego polega na błędnej interpretacji przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Powołany przepis ustanawia wymóg, aby do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 pkt 11 prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Błędne jest przede wszystkim mniemanie organów architektoniczno-budowlanych, sformułowane przez organ odwoławczy, iż okoliczność, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego powoduje, iż organy te nie mają prawa do kwestionowania prawdziwości takiego oświadczenia. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są rzeczywiście kompetentne do oceny prawdziwości, bądź fałszywości złożonego oświadczenia, jako przesłanki odpowiedzialności karnej na podstawie art. 233 K.k.; ocena złożonego oświadczenia w tej płaszczyźnie należy bowiem do kompetencji organów ścigania. Natomiast organy architektoniczno-budowlane są nie tylko uprawnione, lecz nawet mają obowiązek oceny zgodności złożonego oświadczenia z rzeczywistym stanem prawnym, tak jak mają obowiązek oceny każdego innego dowodu składanego w prowadzonym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Linia orzecznictwa sądów administracyjnych w tej kwestii nie pozostawia wątpliwości. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, ustawodawca nałożył na inwestora zamierzającego zrealizować roboty budowlane obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Badanie przez organy nadzoru budowlanego tytułu prawnego do nieruchomości wynika z konieczności respektowania wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP zasady ochrony własności, znajdującej konkretyzację w przepisach art. 222-231 Kodeksu cywilnego oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa – rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym (wyrok z dnia 05 grudnia 2007 r., II SA/Gd 597/07, LEX nr 485 830). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza bowiem tylko domniemanie, iż składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości (wyrok NSA z dnia 11 maja 2007 r., II OSK 775/06, LEX nr 336711). A zatem w rozpoznawanej sprawie organy wyszły z niesłusznego założenia, że złożone przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wiąże organ, który nie może badać jego treści i kontrolować jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Organ odwoławczy nie jest w tej kwestii do końca konsekwentny, albowiem twierdząc, że oświadczenie nie może być przedmiotem kontroli wypowiada się jednocześnie w kwestii zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu przez Nadleśnictwo w A. Organ odwoławczy stwierdził, iż zarzuty nie znajdują uzasadnienia, albowiem "zakres prac, jakie zamierza wykonać inwestor zamyka się w istniejącym obrysie budynku, będącego jego własnością". Także umowa najmu gruntu, na którą powołuje się inwestor, jako na tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zabrania najemcy jedynie wznoszenia budowli i budynków, natomiast – co podkreśla organ odwoławczy – umowa ta nie odnosi się do wykonania prac remontowych w istniejącym budynku. Obie konstatacje organu odwoławczego budzą wątpliwości. Gdy chodzi o kwestię uprawnień właścicielskich przysługujących do budynku, organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania i nie dokonał ustaleń, czy i na jakiej podstawie budynek stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. Odnośnie zaś umowy, jako źródła stosunku zobowiązanego, który można uznać za rodzący uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, stwierdzić należy, iż orzecznictwo sądów administracyjnych zdecydowanie podkreśla, że zgoda właściciela nieruchomości (wynajmującego) upoważniająca inwestora (najemcę) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wynikać z treści umowy w sposób jasny i jednoznaczny, co oznacza, iż nie można jej domniemywać (wyrok NSA z dnia 08 marca 2000 r. IV SA 316/98 niepublikowany), wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2009 r. VII SA/Wa 509/09, LEX 569019). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczy nie tylko sytuacji, kiedy inwestor zamierza wznieść budynek czy budowlę, lecz dotyczy wszelkich robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, w tym także robót budowlanych prowadzonych w ramach remontu obiektu budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny ocenić oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przede wszystkim wyjaśnić i ustalić, czy inwestorowi przysługują jakiekolwiek uprawnienia do budynku, w którym projektowane jest przeprowadzenie remontu, które można by uznać za prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku zaś, gdyby budynek nie stanowił odrębnej od gruntu nieruchomości, organy winny ocenić, czy prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane wynika z umowy najmu gruntu, biorąc także pod uwagę okoliczność, iż wynajmujący (właściciel gruntu) Skarb Państwa reprezentowany przez Nadleśnictwo A. protestuje przeciwko projektowanemu remontowi. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami).-