II OSK 2012/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Mariola Kowalska /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej we Władysławowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 1/10 w sprawie ze skargi J. T., A. T., Z. T. na uchwałę Rady Miejskiej we Władysławowie z dnia 18 marca 2009 r. nr XXXI/321/2009 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CHP-1 oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. T., A. T., Z. T. na uchwałę Rady Miejskiej we Władysławowie z dnia 18 marca 2009 r., nr XXXI/321/2009 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CHP-1, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem 65 KDX. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Rada Miejska we Władysławie uchwałą z dnia 18 marca 2009r., nr XXXI/321/2009, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru pomiędzy: Aleją Żeromskiego do granic rezerwatu "Dolina Chłapowska" – od strony zachodniej, do granic planu "Chłapowo – Centrum" od strony południowej i planu CHP – 3 od strony wschodniej. J., Z. i A. T. skierowali do Rady Miejskiej we Władysławowie wezwanie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej jako ustawa o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa polegającego na błędnym wytyczeniu ciągu pieszo – jezdnego 65 KDX, którego wymiary na styku z działką nr [...] nie spełniają wymogów prawa oraz naruszają uprawnienia właścicielskie skarżących w stosunku do działki nr [...]. W dniu 30 listopada 2009 r. J., Z. i A. T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę żądając jej zmiany, jako naruszającej prawo oraz interes i uprawnienia skarżących. Skarżący podnieśli, że przewidywane planem wytyczenie ciągu pieszo – jezdnego oznaczonego symbolem 65 KDX, narusza wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej określonej w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, które to rozporządzenie obowiązywało w chwili uchwalenia planu miejscowego oraz uchylającym je rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. Zgodnie z tymi regulacjami ciąg komunikacyjny powinien być zakończony placem manewrowym o wymiarach co najmniej 20 m x 20 m lub w inny sposób umożliwić dojazd do obiektu budowlanego i powrót pojazdu bez cofania. Zgodnie z uchwalonym planem miejscowym "zawrotka" przy ulicy Bocznej na styku z działką nr [...] ma wymiary jedynie 7 m x 12 m. Zdaniem skarżących zbyt mała powierzchnia manewrowa zakłócona hydrantem uniemożliwia wykonywanie manewrów samochodom ciężarowym (w tym wozom straży pożarnej) dla których dostęp do działki nr [...] możliwy jest jedynie z ulicy Bocznej. Ponadto powierzchnia "zawrotki" jest zmniejszona przez występujący na granicy działek nr [...], [...] oraz "zawrotki" uskok o wysokości 3,5 i 4 m. Uskok ten łącznie z planowanym ciągiem pieszo – jezdnym powoduje zwężenie wjazdu na działkę [...] do ok. 3 m, co uniemożliwia bezpieczny i dogodny wjazd przez bramę oraz przejście dla pieszych furtką. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Władysławowa wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem 65 KDX wskazał, że treść kwestionowanej uchwały w części wyznaczającej ciąg pieszo-jezdny 65 KDX wpływa na możliwość zagospodarowania przedmiotowej działki, stanowiącej własność skarżących. W treści wezwania do usunięcia do naruszenia prawa na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym skarżący wyrazili zamiar realizacji na wspomnianej działce inwestycji w postaci budynku z pięćdziesięcioma miejscami noclegowymi. W związku z realizacją tego obiektu inwestorzy będą zobowiązani do zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Sąd uznał, że ze względu na rozmiary planowanego ciągu pieszo – jezdnego 65 KDX o szerokości 5 m zapewnienie odpowiedniego dojazdu do należącej do skarżących działki będzie niemożliwe, co może spowodować pozbawienie ich możliwości jej swobodnego zagospodarowania. W ocenie Sądu doszło do ograniczenia swobody skarżących w wykonywaniu prawa własności przedmiotowej działki, co przesądza o istnieniu po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarżący mogli zatem skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w kwestionowanej części. W przekonaniu Sądu kwestionowane rozwiązanie planistyczne, wskutek zaliczenia ciągu pieszo-jezdnego 65 KDX do kategorii dróg publicznych powinno być zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Projektowany ciąg pieszo-jezdny jest bowiem jedyną drogą dojazdową do działki skarżących. W ocenie Sądu I instancji jego parametry powinny zatem już na etapie planowania odpowiadać wymaganiom jakie dla tego typu dróg stanowi powyższe rozporządzenie. Przepis § 125 rozporządzenia stanowi, że w razie nieprzelotowego zakończenia tego typu drogi wykonuje się na jej zakończeniu plac do zawracania samochodów. Plac taki, przy uwzględnieniu ruchu samochodów ciężarowych powinien mieć promień nie mniejszy niż 9.0 m lub kształt kwadratu o wymiarach nie mniejszych niż 12,5 x 12,5. Planowany ciąg pieszo-jezdny powyższych parametrów nie spełnia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miasta Władysławowa wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi J., Z. i A. T., ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpatrzenia. Wyrokowi Sądu I instancji Rada Miasta Władysławowa zarzuciła : - naruszenie prawa materialnego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż skarżącym J., Z. i A. T. przysługuje legitymacja procesowa do wniesienia skargi na uchwałę organu naruszającą ich prawem chroniony interes lub uprawnienie, - naruszenie prawa materialnego § 14 rozrządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż rozmiary planowanego ciągu pieszo – jezdnego 65 KDX nie zapewniają odpowiedniego dojazdu do należącej do skarżących działki, - naruszenie prawa materialnego § 125 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na błędnym przyjęciu, iż ciąg pieszo jezdny 65 KDX stanowi drogę publiczną zaliczoną do klasy L lub D. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, iż skarżący J., Z. i A. T. nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną prawnie zagwarantowaną sytuacją w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną Rady Miasta Władysławowa nie doszło do naruszenia prawa w postaci niezgodności treści uchwały w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem 65 KDX z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wskazał, iż Sąd I instancji bezzasadnie uznał, iż ciąg pieszo- jezdny stanowi drogę klasy L lub D. Ciąg pieszo – jezdny nie jest drogą publiczną, umożliwia natomiast dostęp skarżącym do drogi publicznej. Ponadto pojęcie ciągu pieszo – jezdnego nie występuje w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zatem nie spełnia przesłanek do zakwalifikowania go pod pojęciem drogi publicznej, a tym samym nie musi spełniać parametrów przewidzianych w § 125 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rady Miasta Władysławowa skarżący J. T., Z. T. oraz A. T. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 174 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. Niewątpliwie powołane powyżej przepisy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów przywołanych w skardze kasacyjnej, wskazać należy, iż z treści przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarżący stosownie do tego przepisu musi wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek musi istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01). Przy zakwestionowaniu uchwały rady gminy badanie interesu prawnego skarżącego wiąże się z wykazaniem, bądź nie, istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć jednak podstawy wyłącznie w przepisach prawa administracyjnego. Uchwały organów samorządowych mające z istoty swej charakter aktu administracyjnego mogą również ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego, pozbawiając stronę prawa własności lub innego prawa rzeczowego (zob. B. Deskiewicz "Uprawnienie do zaskarżenia uchwały rady gminy do sądu administracyjnego", Monitor Prawniczy z 2008 r., nr 18 str. 1006). Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym kształtującym sytuację prawną skarżącego. Skarżący winien zatem wykazać, że uchwała w sposób bezpośredni narusza jego interes prawny. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy przez to rozumieć ograniczenie lub uniemożliwienie realizacji zamierzenia inwestycyjnego realizowanego w ramach przyznanych mu uprawnień. Mając powyższe rozważania na uwadze, jako bezzasadne należy ocenić twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, że skarżący nie wykazali naruszenia swego interesu prawnego. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż treść uchwały rady Miasta Władysławowa w części wyznaczającej "ciąg pieszo-jezdny" wpływa na możliwość zagospodarowania działki stanowiącej własność skarżących. Jeżeli skarżący wyrazili zamiar realizacji na swojej działce inwestycji, której budowa i następnie użytkowanie mieści się w granicach zapisów planu miejscowego dla tego terenu, to ograniczenie możliwości inwestora związane z brakiem odpowiedniego dostępu do drogi publicznej oznacza, iż interes prawny właściciela nieruchomości został naruszony powyższą uchwałą. Z treści planu wynika, że skarżący powinni mieć dostęp do drogi publicznej bezpośrednio, nie zaś jak twierdzi skarżący kasacyjnie, poprzez ciąg pieszo – jezdny, mający charakter drogi wewnętrznej. Oznacza to, iż z naruszeniem przepisu § 14 rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie plan miejscowy w swej części graficznej przewiduje drogę, niespełniającą parametrów określonych w § 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zarzut skargi kasacyjnej, wykazujący że Sąd I instancji dowolnie przyjął, iż skarżący zostali pozbawieni możliwości swobodnego zagospodarowania należącej do nich działki, co w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną wiązało się z błędną wykładnią § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie mógł zostać uwzględniony. Zarzut ten należy rozpoznać łącznie z kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej a mianowicie z zarzutem naruszenia § 125 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, iż w wypadku nieprzelotowego zakończenia drogi klasy L lub D wykonuje się plac do zawracania samochodów. Plac do zawracania samochodów powinien spełniać następujące warunki: dla samochodów osobowych - mieć promień nie mniejszy niż 6,0 m, dla samochodów ciężarowych - mieć promień nie mniejszy niż 9,0 m lub kształt kwadratu o wymiarach nie mniejszych niż 12,5 m x 12,5 m. Niewątpliwie i niespornie "ciąg pieszo- jezdny" 65 KDX warunku tego nie spełnia. Skoro zatem, jak trafnie ustalił Sąd I instancji w oparciu o Uchwałę Rady Miejskiej we Władysławowie Nr XXXI/321/2009 z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CHP-1 (Dz.Urzęd. Województwa Pomorskiego Nr 100, poz. 1999), droga nazwana w planie miejscowym "ciągiem pieszo – jezdnym" o symbolu 65 KDX planowana jest w przyszłości jako droga publiczna, to niewątpliwym jest, iż droga ta już w planie miejscowym powinna mieć parametry zgodne z powyższymi przepisami. Stosownie do przepisu art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) drogi publiczne dzielą się na drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe i drogi gminne, przy czym, zgodnie z § 4 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, drogi gminne, powinny mieć parametry klasy L, D i wyjątkowo klasy Z. Stanowisko Sądu I instancji, iż skoro ciąg pieszo jezdny 65 KDX ma mieć charakter drogi publicznej, to na etapie planowania powinien spełniać co najmniej wymagania określone dla najniższej klasy drogi gminnej, a zatem klasy L lub D jest uzasadnione w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa. Zasadnie Sąd I instancji uznał, iż w sprawie ma zastosowanie przepis art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie skarżący nie podniósł zarzutu, zatem ewentualne naruszenie art. 28 powyższej ustawy nie mogło być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie NSA, przeprowadzona przez WSA kontrola legalności zaskarżonej uchwały została dokonana w oparciu o całokształt okoliczności faktycznych sprawy, z uwzględnieniem wszystkich przepisów prawnych istotnych w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji, uwzględniając skargi, był uprawniony do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części. W związku z tym, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, przy braku przesłanek stosowania art. 183 § 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.