II OSK 1775/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr.) Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 136/10 w sprawie ze skargi A. w C. na rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. w C. na rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr 162 z dnia 19 grudnia 2008 r. w przedmiocie ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym rozporządzeniem z dnia 19 grudnia 2008 r., Wojewoda Warmińsko-Mazurski ustanowił Obszar Chroniony Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny. Następnie, w dniu 16 grudnia 2009 r. skarżący wezwał Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na różnym ukształtowaniu w § 4 ust. 4 tego rozporządzenia sytuacji prawnej podmiotów działających jako przedsiębiorcy w rozumieniu art. 43¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. W tym samym dniu, tożsame wezwanie zostało także skierowane przez stronę do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, który pismem z dnia 6 stycznia 2010 r. przekazał je Sejmikowi Województwa Warmińsko-Mazurskiego, wskazując, że zgodnie ze znowelizowanym art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, z dniem 1 sierpnia 2009 r., wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa. Z kolei, przewodniczący Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego pismem z dnia 19 stycznia 2010 r. poinformował skarżącego, że jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało przekazane radnym Sejmiku Województwa oraz Zarządowi Województwa Warmińsko-Mazurskiego w celu zajęcia stanowiska. W dniu 9 lutego 2010 r. skarżący skierował za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 4 rozporządzenia Nr 162 Wojewody Warmińsko Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego przedmiotowe rozporządzenie stawia w pozycji uprzywilejowanej tych przedsiębiorców, którzy dysponują złożami kopalin udokumentowanymi przez Skarb Państwa do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, naruszając tym samym art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w związku z art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Podniósł przy tym, że przepis art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi o dwóch fundamentalnych zasadach ustrojowych obowiązujących w zakresie działalności gospodarczej: zasadzie wolności gospodarczej oraz zasadzie równości wobec prawa podmiotów wykonujących taką działalność. Skarżący podkreślił, że jednym z elementów wolności gospodarczej jest swoboda w konkurowaniu z innymi podmiotami. Wolność konkurowania może zaś zostać naruszona tylko w razie różnego i obiektywnie nieuzasadnionego traktowania przedsiębiorców podejmujących i prowadzących działalność gospodarczą w tej samej, bądź podobnej branży. Zdaniem skarżącego wolność gospodarcza nie ma, co prawda, charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, jednak zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, jej ograniczenie jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W tych okolicznościach różnicowanie sytuacji prawnej przedsiębiorców przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego, poprzez zezwolenie jednym na działanie bez ograniczeń ilościowych i obszarowych, drugim zaś na działanie jedynie na obszarze 2 ha i wydobyciu nie przekraczającym 20.000 m³/rok, nie znajduje oparcia w art. 24 ustawy o ochronie przyrody i stanowi naruszenie tego przepisu, jak również art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżący podniósł, że z uwagi na regulację zawartą w kwestionowanym § 4 ust. 4 pkt 2 zaskarżonego rozporządzenia, pomimo tego, że dysponuje złożem w ilości 402,10 tys. ton, o powierzchni 4,6 ha, znajdującym się na działce nr ew. [...], ograniczony został w prawie podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej polegającym na wydobywaniu kopalin ze złoża [...] w rejonie miejscowości, gmina Lidzbark Warmiński, do możliwości wydobywania jej jedynie do 2 ha i wydobyciu nie przekraczającym 20.000 m³/rok. Powołując brzmienie przepisów zawartych w innych rozporządzeniach dotyczących Obszarów Chronionych Krajobrazu skarżący stwierdził, że czynna ochrona ekosystemów oraz zakazy i wyłączenia spod zakazów zostały tak ukształtowane, iż nie różnicują sytuacji prawnej przedsiębiorców na uprzywilejowanych i posiadających ograniczone prawo wydobywania kopalin zarówno ze względu na obszar jak i ilość rocznego wydobywania. W ocenie strony skarżącej przedmiotowe rozporządzenie narusza prawo do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, jako wolnej dla każdego na równych prawach. W związku z tym skarżący wniósł o jego zmianę poprzez nadanie § 4 ust. 4 brzmienia w pkt 1 "złóż kopalin udokumentowanych do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, których dokumentacje zostały zatwierdzone lub przyjęte przez właściwy organ administracji geologicznej"; oraz w pkt 2 "złóż kopalin udokumentowanych na podstawie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie, udzielonych do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia". W piśmie procesowym z dnia 12 maja 2010 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 4 pkt 2 przedmiotowego rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę, Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że złoża kopalin Skarbu Państwa korzystają ze szczególnych uprawnień na mocy ustawy – Prawo geodezyjne i górnicze, a ponadto dokonane zróżnicowanie ma charakter przedmiotowy (dotyczy złóż kopalin, odnośnie których użytkowanie górnicze może być ustanowione na rzecz jakiegokolwiek przedsiębiorcy), nie zaś podmiotowy. Z tych względów zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa uznano za chybiony. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż inne rozporządzenia nie zawierają zróżnicowania, organ wskazał, że wszystkie rozporządzenia w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu wydane przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego w okresie listopad-grudzień 2008 r. zawierają analogiczną regulację odnośnie zakazu wydobycia i jego ograniczenia. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 25 maja 2010 r. pełnomocnik organu wskazał na konieczność zbadania legitymacji skarżącego do wniesienia skargi. Podał, że poprzednio obowiązujące rozporządzenie Wojewody Nr 21 z 14 kwietnia 2003 r. przewidywało całkowity zakaz wydobywania kopalin w § 2 ust. 1 pkt 10. Ponadto, skoro skarżący podjął działania w celu uzyskania koncesji w zakresie poszukiwania i wydobywania kruszywa w czasie jego obowiązywania, a kwestionowane obecnie rozporządzenie złagodziło poprzedni, całkowity zakaz, to nie nastąpiło także naruszene jego interesu prawnego, ponieważ skarżący poprzednio nie mógł się nim wykazać. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł, że skarżący na podstawie koncesji z dnia [...] kwietnia 2008 r. udzielonej przez Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie prowadzi na obszarze chronionym działalność gospodarczą polegającą na poszukiwaniu i rozpoznawaniu kruszywa naturalnego ze złoża [...] w rejonie miejscowości Kochanówka, gmina Lidzbark Warmiński. Obszar prac poszukiwawczo-rozpoznawczych obejmuje działkę nr [...] o powierzchni 5,13 h, która stanowi jego własność, a działka ta znajduje się w granicach, ustanowionego rozporządzeniem obszaru chronionego. Oceniając w tym kontekście interes prawny skarżącego, we wniesieniu skargi na rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, Sąd I instancji wskazał, że interes ten znajduje swoje oparcie w przepisach prawa cywilnego regulujących prawo własności. Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 20 Konstytucji RP społeczna gospodarka rynkowa oparta jest na zasadzie wolności działalności gospodarczej. Ta konstytucyjna zasada znalazła odzwierciedlenie w przepisach ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), która w art. 6 stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. W świetle art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ponadto w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ustawodawca sformułował kryteria dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, wskazując, że są one możliwe tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie między innymi dla ochrony środowiska. Konfrontując oba powyższe przepisy z rozporządzeniem Wojewody Warmińsko- Mazurskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że jest ono zgodne z prawem. Przykładami ograniczeń ustawowych, o których mowa w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, są przepisy art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). W świetle tych przepisów (w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego rozporządzenia), wojewoda w drodze rozporządzenia wyznaczał obszar chronionego krajobrazu, na którym mógł wprowadzić zakazy wynikające z potrzeb jego ochrony, a dotyczące m.in. wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu (art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody). Uprawnienie wojewody do wprowadzenia zakazów, a więc także i zwolnień spod tych zakazów, ma charakter uznaniowy. Kontrola aktu uznaniowego dokonywana przez sąd administracyjny polega zaś na zbadaniu jego zgodności z prawem, bez wnikania w celowość rozstrzygnięcia w nim zawartego. Sąd I instancji nie dopatrzył się przekroczenia przysługującego organowi uprawnienia. Korzystając z przysługującej mu kompetencji, Wojewoda Warmińsko-Mazurski wydał zaskarżone rozporządzenie Nr 162, stanowiąc w § 4 ust. 4 tego rozporządzenia wyłączenia spod całkowitych zakazów związanych z wydobywaniem kopalin i wykonywaniem prac ziemnych. W świetle tego przepisu, zakazy te, nie dotyczą: 1) złóż kopalin udokumentowanych przez Skarb Państwa do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, których dokumentacje zostały zatwierdzone lub przyjęte przez właściwy organ administracji geologicznej; 2) złóż kopalin udokumentowanych na potrzeby lokalne o powierzchni do 2 ha i wydobyciu nie przekraczającym 20.000 m³/rok na podstawie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie, udzielonych do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia – po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie na etapie wydawania koncesji na wydobywanie kopalin. Analiza powołanych przepisów prawa pozwala na stwierdzenie, że wprowadzone tam zwolnienia nie mają charakteru podmiotowego. Nie są one adresowane do określonych podmiotów, lecz dotyczą złóż kopalin, odnośnie których użytkowanie górnicze może być ustanowione na rzecz każdego przedsiębiorcy. Zwolnienia te nie ograniczają też w żaden sposób możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Kwestionowane przez skarżącego przepisy rozporządzenia nie regulują bowiem kwestii, związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, lecz odnoszą się do ograniczeń, związanych z korzystaniem z zasobów przyrody, ze względu na jej ochronę. W ocenie Sądu I instancji, bezzasadny jest także zarzut nierównego traktowania obywateli znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej (art. 32 Konstytucji RP). Zaskarżony przepis, tj. § 4 ust. 4 przedmiotowego rozporządzenia nie różnicuje podmiotów, które zamierzają wydobywać kopaliny, np. w zależności od rodzaju lub formy prowadzonej działalności gospodarczej, wielkości przedsiębiorstwa, czy też innych przesłanek natury podmiotowej. Przepis ten wprowadza złagodzenie całkowitego zakazu wydobywania kopalin. Złagodzenie to normodawca adresuje nie do określonych podmiotów, lecz do konkretnych sytuacji faktycznych, tj. poprzez określenie, czy złoża kopalin zostały udokumentowane przez Skarb Państwa, czy też zostały udokumentowane na potrzeby lokalne na podstawie koncesji, bądź ze względu na powierzchnię złoża jak i zakres jego wydobycia. W tej sytuacji trudno zgodzić się z zarzutami skargi, skoro kwestionowany § 4 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia nie ogranicza lub pozbawia skarżącego konkretnych uprawnień w stosunku do podmiotów, które znajdują się w takiej samej, co skarżący, sytuacji faktycznej i prawnej. Zatem nie doszło do naruszenia prawa podmiotowego strony skarżącej. Nie można bowiem zgodzić się ze skarżącym, iż kwestionowany przepis rozporządzenia różnie kształtuje sytuację prawną podmiotów, działających jako przedsiębiorcy. Dyspozycje przepisów § 4 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia dotyczą bowiem różnych sytuacji faktycznych i prawnych. W ocenie Sądu I instancji, za nietrafny należy również uznać, podnoszony w skardze zarzut braku podstawy do łagodzenia obowiązujących zakazów. Stosując zasady logicznego wnioskowania z większego na mniejsze, skoro ustawodawca przyznał wojewodzie uprawnienie do wprowadzania całkowitego zakazu wydobywania dla celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu, to tym bardziej nie powinno budzić istotnych wątpliwości uprawnienie do ich łagodzenia. Wszelkie ograniczenia, konstytucyjnie gwarantowanych swobód i wolności, mają charakter wyjątku, dlatego muszą być interpretowane ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Nie ma jednak przeszkód, aby ograniczenia takie zawężać. Ponadto Sąd I instancji, przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonego rozporządzenia, z urzędu rozważył zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, wynikający z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administraycjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Skutkiem uwzględnienia skargi byłoby bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisu, dotyczącego zwolnień od całkowitego zakazu wydobywania kopalin. Doprowadziłoby to w konsekwencji do sytuacji, że skarżący zostałby pozbawiony w ogóle możliwości wydobywania kopalin ze złóż udokumentowanych, na podstawie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie, udzielonej do dnia wejścia w życie kontrolowanego rozporządzenia. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Ewentualnie, przy stwierdzeniu przesłanek z art. 188 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności § 4 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Nr 162 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w części, w której wprowadza ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej co do powierzchni oraz ilości wydobycia kopaliny. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię przyjmującą, iż kontrolowane rozporządzenie nie narusza przepisów prawa, tj. nie kształtuje w sposób zróżnicowany (§ 4 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia) sytuacji podmiotów działających jako przedsiębiorcy (zróżnicowanie podmiotowe), pomimo uznania przez Sąd, iż skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi, a więc ustalenia (zasadnego), iż skarżona norma prawna naruszyła jego interes prawny – w związku z art. 151 p.p.s.a.; 2) art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 20, 22 i 32 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż § 4 ust. 4 pkt 2 przedmiotowego rozporządzenia nie narusza zasady wolności gospodarczej oraz zasady równości wobec prawa podmiotów wykonujących taką działalność wyrażającej się w swobodzie konkurowania; 3) art. 23 i 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ograniczenia wskazane w § 4 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Nr 162 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, co do powierzchni oraz ilości wydobycia kopaliny, uzasadnione są dyspozycją powyższych przepisów. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku informacji o złożonym przez skarżącego w dniu 12 maja 2010 r. piśmie procesowym, bez wskazania, iż zawierało ono sprecyzowanie skargi w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 4 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Nr 162 w części w jakiej przepis ten wprowadza ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej co do powierzchni oraz ilości wydobycia kopaliny. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisu art. 134 § 2 tejże ustawy poprzez przyjęcie, iż w sprawie niniejszej ma on zastosowanie, a uwzględnienie skargi byłoby orzekaniem na niekorzyść skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, w przedmiotowej skardze kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych powinien wykazać, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. W realiach przedmiotowej sprawy wszystkie zarzuty kasacyjne są bezzasadne. Po drugie, należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ cyt. ustawy p.p.s.a.). Wynika to z tego, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 cyt. rozporządzenia Nr 162 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny (Dz. Urz. Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 2008 r. Nr 201, poz. 3154) nie narusza art. 90 cyt. ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, z powodu jego błędnej wykładni w świetle dyspozycji § 4 ust. 2 pkt 1 i 2 cyt. rozporządzenia Wojewody. Miało to nastąpić na skutek zróżnicowania w zakresie przedmiotowym statusu prawnego przedsiębiorców działających w obrębie tego obszaru specjalnego o charakterze ekologicznym. Jednak § 4 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia Nr 162 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, który ustanawia zakaz wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu, jest skierowany do abstrakcyjnie określonych adresatów oraz jest w istocie o zakresie przedmiotowym, a nie podmiotowym. Dotyczy to również wyłączeń w tym zakresie przedmiotowym, które wprowadził § 4 ust. 4 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia Nr 162 Wojewody. Stanowi on bowiem, że zakazy określone w § 4 ust. 1 pkt 4 powyższego rozporządzenia jako aktu prawa miejscowego nie dotyczą "złóż kopalin udokumentowanych na potrzeby lokalne o powierzchni do 2 ha i wydobyciu nie przekraczającym 20.000 m3/rok na podstawie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie, udzielonych do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia – po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie na etapie wydawania koncesji na wydobywanie kopalin" (§ 4 ust. 4 pkt 2). Brak jest więc kwantyfikatora, w którym prawodawca dokonałby rozróżnienia jego adresatów abstrakcyjnych w oparciu o jakiekolwiek kryterium dotyczące zakresu podmiotowego, związanego z ograniczeniem lub pozbawieniem skarżącego określonych uprawnień wobec innych podmiotów, które znajdują się w takiej samej co skarżący sytuacji prawnej i faktycznej. Natomiast, dyspozycja art. 23 i 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) jednoznacznie stanowi, że w obrębie tego typu obszaru specjalnego o charakterze ekologicznym jak obszar chronionego krajobrazu, mogą być wprowadzone tylko zakazy ustawowo określone w art. 24 ust. 1 tejże ustawy jeżeli nie wystąpiły tak jak w tej sprawie wyłączenia z ust. 2 i 3 tegoż przepisu. Stąd, zakaz, który został wprowadzony na terenie danego obszaru chronionego krajobrazu w ramach tzw. specjalnego reżimu prawnego jest zgodny z dyspozycją art. 24 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy o ochronie przyrody. Oznacza to, że właściwy organ tworzący taki obszar specjalny może tylko wprowadzić powyższy zakaz w pełnym zakresie przedmiotowym – co nastąpiło w uchylonym uprzednio obowiązującym rozporządzeniu Nr 21 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego (Dz. Urz. Woj. Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr 52, poz. 725) w części dotyczącej Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Łyny, ustanowionego w § 1 ust. 1 pkt 35 tego rozporządzenia lub zakaz obowiązujący de lege lata będący ograniczeniem jego zakresu przedmiotowego. Dlatego też brak jest przesłanek do orzekania na niekorzyść skarżącego w tym zakresie przedmiotowym (art. 134 § 2 p.p.s.a.) odnośnie obowiązku wprowadzenia tego rodzaju całkowitego zakazu przedmiotowego. Także chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 i 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, z powodu wprowadzenia powyższego ograniczenia przedmiotowego w ramach danego zakazu ustawowo określonego (art. 24 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy o ochronie przyrody) w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Należy także podkreślić, iż złoża kopalin Skarbu Państwa korzystają ze szczególnych uprawnień z mocy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Z kolei wprowadzone zróżnicowanie w § 4 ust. 4 pkt 2 cyt. rozporządzenia jest także o charakterze przedmiotowym, ponieważ dotyczy złóż kopalin, których użytkowanie może być ustanowione na rzecz każdego przedsiębiorcy spełniającego powyższe wymagania. Po trzecie, w tym stanie prawnym i faktycznym brak jest także przesłanek do twierdzenia, że Sąd I instancji naruszył art. 6 cyt. ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) w związku z art. 20, 22 i 32 Konstytucji RP z powodu naruszenia przez § 4 ust. 4 pkt 2 cyt. rozporządzenia zasady wolności gospodarczej jak i zasady równości wobec prawa wobec podmiotów prowadzących taką działalność. Jest bowiem oczywiste, że nawet konstytucyjna zasada wolności gospodarczej może być ograniczona zgodnie z dyspozycją art. 22 Konstytucji RP w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W tej sprawie nastąpiło to na mocy art. 24 ust. 1 cyt. ustawy o ochronie przyrody ze względu na ważny interes publiczny, którym jest ochrona przyrody w rozumieniu art. 2 ust. 1 tejże ustawy oraz art. 2 ust. 2 cyt. ustawy, odnośnie zapewnienia celów ochrony przyrody w tym także obejmowania zasobów, tworów i składników przyrody formami ochrony przyrody (art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody). Stąd, nie jest także zasadny zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 32 Konstytucji RP odnośnie zasady równości wobec prawa biorąc również pod uwagę abstrakcyjny charakter adresatów normy prawnej z przepisu art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 4 ust. 1 pkt 4 i § 4 ust. 4 pkt 2 cyt. rozporządzenia Nr 162 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Po czwarte, nastąpiło w tej sprawie naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie braku uwzględnienia sprecyzowania skargi w piśmie procesowym skarżącego z dnia 12 maja 2010 r. Dotyczyło ono żądania stwierdzenia nieważności § 4 ust. 4 pkt 2 cyt. rozporządzenia Nr 162 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w części dotyczącej wprowadzenia ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej odnośnie powierzchni jak i ilości wydobycia kopaliny. Było to związane z pierwotną treścią skargi do Sądu i instancji, która wypełniała zdaniem Sądu I instancji unormowanie z art. 134 § 2 p.p.s.a. (zakaz reformationis in peius). Jednakże powyższe uchybienie Sądu I instancji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, biorąc pod uwagę także zarzuty podniesione w tym zakresie w skardze kasacyjnej, które nie zostały uwzględnione. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.