II SA/Ol 136/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A.K. na rozporządzenie Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny oddala skargę. Rozporządzeniem Nr 162 z dnia 19 grudnia 2008r., Wojewoda Warmińsko-Mazurski, z powołaniem się na art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, ustanowił Obszar Chroniony Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny. W dniu 16 grudnia 2009r. A.K. wezwał Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na różnym ukształtowaniu w § 4 ust. 4 tego rozporządzenia sytuacji prawnej podmiotów działających jako przedsiębiorcy w rozumieniu art. 43¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks Cywilny. W tym samym dniu, tożsame wezwanie zostało także skierowane przez stronę do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, który pismem z dnia 6 stycznia 2010r. przekazał je Sejmikowi Województwa Warmińsko-Mazurskiego, wskazując, że zgodnie ze znowelizowanym art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, z dniem 1 sierpnia 2009r., wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa. Pismem z dnia 19 stycznia 2010r. Przewodniczący Sejmiku Województwa Warmińsko – Mazurskiego poinformował A.K., że jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozporządzeniu Nr 162 Wojewody Warmińsko– Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny zostało przekazane Radnym Sejmiku Województwa oraz Zarządowi Województwa Warmińsko – Mazurskiego w celu zajęcia stanowiska. W dniu 9 lutego 2010r. A.K., skierował za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 4 rozporządzenia Nr 162 Wojewody Warmińsko Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego przedmiotowe rozporządzenie stawia w pozycji uprzywilejowanej tych przedsiębiorców, którzy dysponują złożami kopalin udokumentowanymi przez Skarb Państwa do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, naruszając tym samym art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w związku z art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Podniósł przy tym, że przepis art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi o dwóch fundamentalnych zasadach ustrojowych obowiązujących w zakresie działalności gospodarczej: zasadzie wolności gospodarczej oraz zasadzie równości wobec prawa podmiotów wykonujących taką działalność. Dodał, że przepis ten jest potwierdzeniem konstytucyjnych zasad wskazanych w art. 20 oraz art. 22 Konstytucji RP. Skarżący podkreślił, że jednym z elementów wolności gospodarczej jest swoboda w konkurowaniu z innymi podmiotami. Wolność konkurowania może zaś zostać naruszona tylko w razie różnego i obiektywnie nieuzasadnionego traktowania przedsiębiorców podejmujących i prowadzących działalność gospodarczą w tej samej, bądź podobnej branży. Zdaniem skarżącego wolność gospodarcza nie ma, co prawda, charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, jednakże zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, jej ograniczenie jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W tych okolicznościach różnicowanie sytuacji prawnej przedsiębiorców przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego, poprzez zezwolenie jednym na działanie bez ograniczeń ilościowych i obszarowych, drugim zaś na działanie jedynie na obszarze 2 ha i wydobyciu nie przekraczającym 20.000 m³/rok, nie znajduje oparcia w art. 24 ustawy o ochronie przyrody i stanowi naruszenie tego przepisu, jak również art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżący podniósł, że z uwagi na regulację zawartą w kwestionowanym § 4 ust. 4 pkt 2 zaskarżonego rozporządzenia, pomimo tego, że dysponuje złożem w ilości 402,10 tys. ton, o powierzchni 4,6 ha, znajdującym się na działce nr ew. 226/4, ograniczony został w prawie podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej polegającym na wydobywaniu kopalin ze złoża "Kochanówka III" w rejonie miejscowości, gmina Lidzbark Warmiński, do możliwości wydobywania jej jedynie do 2 ha i wydobyciu nie przekraczającym 20.000 m³/rok. Powołując brzmienie przepisów zawartych w innych rozporządzeniach dotyczących Obszarów Chronionych Krajobrazu skarżący stwierdził, że czynna ochrona ekosystemów oraz zakazy i wyłączenia spod zakazów zostały tak ukształtowane, iż nie różnicują sytuacji prawnej przedsiębiorców na uprzywilejowanych i posiadających ograniczone prawo wydobywania kopalin zarówno ze względu na obszar jak i ilość rocznego wydobywania. W ocenie strony skarżącej przedmiotowe rozporządzenie narusza prawo do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, jako wolnego dla każdego na równych prawach. W związku z tym skarżący wniósł o jego zmianę poprzez nadanie § 4 ust. 4 brzmienia w pkt. 1 "złóż kopalin udokumentowanych do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, których dokumentacje zostały zatwierdzone lub przyjęte przez właściwy organ administracji geologicznej"; oraz w pkt. 2 "złóż kopalin udokumentowanych na podstawie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie, udzielonych do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia". W piśmie procesowym z dnia 12 maja 2010r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust.4 pkt. 2 przedmiotowego rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę, Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że złoża kopalin Skarbu Państwa korzystają ze szczególnych uprawnień na mocy ustawy Prawo geodezyjne i górnicze, a ponadto dokonane zróżnicowanie ma charakter przedmiotowy (dotyczy złóż kopalin, odnośnie których użytkowanie górnicze może być ustanowione na rzecz jakiegokolwiek przedsiębiorcy), nie zaś podmiotowy. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa uznano za chybiony. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż inne rozporządzenia nie zawierają zróżnicowania, organ wskazał, że wszystkie rozporządzenia w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu wydane przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego w okresie listopad-grudzień 2008r. zawierają analogiczną regulację odnośnie zakazu wydobycia i jego ograniczenia. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 25 maja 2010r. pełnomocnik organu wskazał na konieczność zbadania legitymacji skarżącego do wniesienia skargi. Podał, że poprzednio obowiązujące rozporządzenie Wojewody nr 21 z 14 kwietnia 2003 roku przewidywało całkowity zakaz wydobywania kopalin w § 2 ust. 1 pkt. 10, w związku z tym, skoro skarżący podjął działania w celu uzyskania koncesji w zakresie poszukiwania i wydobywania kruszywa w czasie jego obowiązywania, a kwestionowane obecnie rozporządzenie złagodziło poprzedni, całkowity zakaz, to trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego, ponieważ skarżący poprzednio nie mógł się nim wykazać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę, dokonując kontroli legalności rozporządzenia nr 162 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008r. w przedmiocie ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny, na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z dnia 20 września 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zmianami). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami – zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało odnieść się do kwestii posiadania przez skarżącego interesu prawnego do zaskarżania przedmiotowego rozporządzenia. Przepis art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1590 ze zmianami) przyznaje prawo do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego organów samorządu województwa temu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżonym aktem. Przy badaniu posiadania interesu prawnego skarżącego należy się posiłkować dorobkiem judykatury i doktryny. Powszechnie przyjmuje się, że interes prawny musi mieć oparcie w przepisach prawa, przy czym mogą to być przepisy należące do każdej dziedziny prawa nie tylko prawa administracyjnego. Źródłem interesu prawnego może być zatem także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe (tak NSA w uchwale z dnia 26 listopada 2001r. OPK 19/01 i w wyroku z 24 listopada 2004r. OSK 919/04, OSP 2005, z. 11 poz. 128). Natomiast w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 247/06 Sąd ten wskazał, że pojęcie "interesu prawnego" we wniesieniu skargi, na którym została oparta legitymacja skargowa, stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. O istnieniu legitymacji decyduje interes prawny, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym". Z zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego wynika, że skarżący na podstawie koncesji z dnia "[...]" udzielonej przez Marszałka "[...]" prowadzi na obszarze chronionym działalność gospodarczą polegającą na poszukiwaniu i rozpoznawaniu kruszywa naturalnego ze złoża "K." w rejonie miejscowości K., gmina L. Obszar prac poszukiwawczo-rozpoznawczych obejmuje działkę nr "[...]" o powierzchni "[...]", która stanowi jego własność, a działka ta znajduje się w granicach, ustanowionego rozporządzeniem obszaru chronionego. Oceniając w tym kontekście interes prawny skarżącego, we wniesieniu skargi na rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny, wskazać należy, iż interes ten znajduje swoje oparcie w przepisach prawa cywilnego regulujących prawo własności. Przepisem prawa powszechnie obowiązującego, przesądzającym o interesie prawnym skarżącego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, jest art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiący, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Na uwzględnienie nie może zasługiwać stanowisko prezentowane przez pełnomocnika organu, iż skarżący nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi, ponieważ nie mógł się nim wykazać pod rządami rozporządzenia Wojewody nr 21 z 14 kwietnia 2003 roku, obowiązującego w czasie, kiedy strona podjęła działania w celu uzyskania koncesji na poszukiwanie kopalin, które przewidywało całkowity zakaz wydobywania kopalin, a kwestionowane obecnie rozporządzenie złagodziło poprzedni, całkowity zakaz. Sąd administracyjny ocenia bowiem legitymację do wniesienia skargi według stanu faktycznego i stanu prawnego, obowiązującego w dniu jej wniesienia. Została także spełniona przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący dokonał tej czynności w stosunku do właściwego organu, który nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia prawa żadnego stanowiska. Został więc zachowany termin do wniesienia skargi, określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga została skierowana przeciwko organowi właściwemu, mimo iż jej przedmiotem jest rozporządzenie wydane przez Wojewodę Warmińsko- Mazurskiego. Od dnia 1 sierpnia 2009r. bowiem zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753) wyznaczanie obszaru chronionego krajobrazu, w miejsce wojewody, powierzono sejmikowi województwa. Z tą datą, tylko sejmik województwa mógł w zakresie swoich kompetencji, podejmować czynności dotyczące wyznaczania obszaru chronionego krajobrazu i wprowadzać na tym obszarze zakazy, mające na celu ochronę przyrody. Rozpoznawana skarga mimo, że pochodzi od podmiotu uprawnionego, została wniesiona w terminie i po uprzednim wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, nie mogła zostać uwzględniona. Kontrolowane rozporządzenie nie narusza bowiem przepisów prawa, a zarzuty skargi nie są zasadne. Stosownie do art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. Dz.U Nr 78, poz.483 ze zmianami) społeczna gospodarka rynkowa oparta jest na zasadzie wolności działalności gospodarczej. Ta konstytucyjna zasada znalazła odzwierciedlenie w przepisach ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zmianami), która w art. 6 stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. W świetle art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ponadto w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej ustawodawca sformułował kryteria dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności praw, wskazując, że są one możliwe tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie między innymi dla ochrony środowiska. Konfrontując oba powyższe przepisy z rozporządzeniem Wojewody Warmińsko- Mazurskiego, poddanym kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że jest ono zgodne z prawem. Przykładami ograniczeń ustawowych, o których mowa w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, są przepisy art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr z 2009r. Nr 151, poz.1220 ze zmianami). W świetle tychże przepisów (w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego rozporządzenia), wojewoda w drodze rozporządzenia wyznaczał obszar chronionego krajobrazu, na którym mógł wprowadzić zakazy wynikające z potrzeb jego ochrony, a dotyczące m.in. wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu (art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody Dz. U z 2004 r. nr 92, poz.880). Uprawnienie wojewody do wprowadzenia zakazów, a co za tym idzie i zwolnień spod tych zakazów, ma charakter uznaniowy. Kontrola aktu uznaniowego dokonywana przez sąd administracyjny polega zaś na zbadaniu jego zgodności z prawem, bez wnikania w celowość rozstrzygnięcia w nim zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie aktu zawierającego określone w nim rozstrzygnięcie, oraz czy organ przy wydaniu aktu nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem. Uwzględniając kryteria kontroli aktu uznaniowego, Sąd nie dopatrzył się przekroczenia przysługującego temu organowi uprawnienia. Korzystając z przysługującej mu kompetencji, Wojewoda Warmińsko-Mazurski wydał zaskarżone rozporządzenie Nr 162, stanowiąc w § 4 ust. 4 tego rozporządzenia wyłączenia spod całkowitych zakazów związanych z wydobywaniem kopalin i wykonywaniem prac ziemnych. W świetle tego przepisu, zakazy te, nie dotyczą: złóż kopalin udokumentowanych przez Skarb Państwa do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, których dokumentacje zostały zatwierdzone lub przyjęte przez właściwy organ administracji geologicznej; złóż kopalin udokumentowanych na potrzeby lokalne o powierzchni do 2 ha i wydobyciu nie przekraczającym 20. 000 m³/rok na podstawie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie, udzielonych do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia - po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie na etapie wydawania koncesji na wydobywanie kopalin. Analiza powołanych przepisów prawa pozwala na stwierdzenie, że wprowadzone tam zwolnienia nie mają charakteru podmiotowego. Nie są one adresowane do określonych podmiotów, lecz dotyczą złóż kopalin, odnośnie których użytkowanie górnicze może być ustanowione na rzecz każdego przedsiębiorcy. Zwolnienia te nie ograniczają też w żaden sposób, w sensie prawnym, możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Kwestionowane przez skarżącego przepisy rozporządzenia nie regulują bowiem kwestii, związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej lecz odnoszą się do ograniczeń, związanych z korzystaniem z zasobów przyrody, ze względu na jej ochronę. Wobec tego nie można skutecznie zarzucać, iż doszło do ograniczenia zasady wolności działalności gospodarczej wynikającej z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Bezzasadny jest także, zawarty w skardze, zarzut nierównego traktowania obywateli znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej (art. 32 Konstytucji RP). Zaskarżony przepis tj. § 4 ust. 4 przedmiotowego rozporządzenia nie różnicuje podmiotów, które zamierzają wydobywać kopaliny, np. w zależności od rodzaju lub formy prowadzonej działalności gospodarczej, wielkości przedsiębiorstwa, czy też innych przesłanek natury podmiotowej. Przepis ten wprowadza złagodzenie całkowitego zakazu wydobywania kopalin. Złagodzenie to normodawca adresuje nie do określonych podmiotów, lecz do konkretnych sytuacji faktycznych, tj. poprzez określenie, czy złoża kopalin zostały udokumentowane przez Skarb Państwa, czy też zostały udokumentowane na potrzeby lokalne na podstawie koncesji, bądź ze względu na powierzchnię złoża jak i zakres jego wydobycia. W tej sytuacji trudno zgodzić się z zarzutami skargi, skoro kwestionowany § 4 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia nie ogranicza lub pozbawia skarżącego konkretnych uprawnień w stosunku do podmiotów, które znajdują się w takiej samej, co skarżący, sytuacji faktycznej i prawnej. Zatem nie doszło do naruszenia prawa podmiotowego strony skarżącej. Nie można bowiem zgodzić się ze skarżącym, iż kwestionowany przepis rozporządzenia różnie kształtuje sytuację prawną podmiotów, działających jako przedsiębiorcy. Dyspozycje przepisów § 4 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia dotyczą bowiem różnych sytuacji faktycznych i prawnych. Za nietrafny należy również uznać, podnoszony w skardze zarzut braku podstawy do łagodzenia obowiązujących zakazów. Stosując zasady logicznego wnioskowania z większego na mniejsze, skoro ustawodawca przyznał wojewodzie uprawnienie do wprowadzania całkowitego zakazu wydobywania dla celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu, to tym bardziej nie powinno budzić istotnych wątpliwości uprawnienie do ich łagodzenia. Wszelkie ograniczenia, konstytucyjnie gwarantowanych swobód i wolności, mają charakter wyjątku, dlatego muszą być rozważane ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Nie ma jednak przeszkód, aby ograniczenia takie zawężać. Ponadto Sąd, przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonego rozporządzenia, z urzędu rozważył zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, wynikający z art. 134 § 2 p.p.s.a. Skutkiem uwzględnienia skargi byłoby bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisu, dotyczącego zwolnień od całkowitego zakazu wydobywania kopalin. Doprowadziłoby to w konsekwencji do sytuacji, że skarżący zostałby pozbawiony w ogóle możliwości wydobywania kopalin ze złóż udokumentowanych, na podstawie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie, udzielonej do dnia wejścia w życie kontrolowanego rozporządzenia. Jego sytuacja zatem uległaby pogorszeniu w stosunku do stanu aktualnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę, jako bezzasadną, należało oddalić.