II SA/Bk 288/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. B., C. S. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego. oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...].12.2009r. Wójt Gminy F. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia obejmującego budowę na działkach o numerach [...] położonych w miejscowości S. M., gmina F. elektrowni wiatrowej o mocy 1200 kW, wieży wysokości 80 metrów, średnicy wirnika 56 metrów, stacji transformatorowo – rozdzielczej wraz z przyłączem energetycznym. Decyzję wójt wydał po rozpoznaniu wniosku J. B., W. P. i C. S. W podstawie materialnoprawnej decyzji organ powołał przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1, 51 ust. 1 pkt 2, 53 ust. 4 i 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji w poszczególnych punktach określone zostały szczegółowe warunki zagospodarowania terenu i zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. W uzasadnieniu decyzji wskazano na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji, na rolny charakter terenu inwestycji, stanowiący prywatną własność, podniesiono fakt uzyskania pozytywnych uzgodnień, stwierdzono, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odwołanie od tej decyzji wnieśli mieszkańcy wsi M. S. w osobach: V. K., M. G., K. W. i D. C. Wskazali, iż zostali pominięci w postępowaniu jako strony, mimo, iż uczestniczyli na prawach strony na etapie środowiskowej oceny przedsięwzięcia. Zarzucili też decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez brak przeprowadzenia procedury zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne oraz poprzez zaliczenie przedsięwzięcia do inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy urządzenie do wytwarzania energii, do jakich należą elektrownie wiatrowe, nie mogą być zaliczone do takich inwestycji. To podnosząc odwołujący się wskazali na wyrok WSA w Warszawie sygn. VSA/Wa 2339/06 z dnia 9.02.2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania w kierunku ustalenia właściwego kręgu podmiotów mających prawo strony, wyznaczonego zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia, jedną decyzją z dnia [...].02.2010r. umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania V. K., natomiast drugą decyzją z tej samej daty w następstwie merytorycznego rozpoznania odwołania M. G., K. W. i D. C., orzekło o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, iż postępowanie należy powtórzyć po zapewnieniu udziału w nim stronom dotychczas pominiętym. Nadto kolegium podzieliło zarzut odwołujących się, co do braku publicznego charakteru przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Wskazało, iż przez pojęcie "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami. Ten przepis zawiera zamknięty katalog działań uznanych za cele publiczne. W orzecznictwie – jak wskazało kolegium – ugruntowane jest już stanowisko, że elektrownia wiatrowa nie mieści się katalogu celów publicznych, w tym ani w działaniach wymienionych w punkcie 2 art. 6, ani w działaniach wymienionych w punkcie 4 art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji o niemożności ustalenia lokalizacji celu publicznego dla przedsięwzięcia powinien poinformować wnioskodawców umożliwiając im sprecyzowanie wniosku jako żądanie wydania decyzji o warunkach zabudowy i podjąć stosowną decyzję w zależności od ostatecznego stanowiska wnioskodawców. W powtórzonym postępowaniu organ winien będzie wyjaśnić drugą kwestię poruszoną w odwołaniu tj. ocenić czy teren planowanej inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję kasacyjną wnioskodawcy przedsięwzięcia: J. B., W. P. i C. S. podnieśli zarzuty następujące: - naruszenia przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23.04.2009r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych poprzez jej niezastosowanie i nieuwzględnienie przedmiotu regulacji dyrektywy w stosowanej interpretacji przepisów prawa krajowego, - naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ wynik sprawy, tj. art. 6 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną interpretację, a w efekcie jego niezastosowanie i uznanie, ze przedmiotowa sprawa nie dotyczy inwestycji celu publicznego, - naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 ust. 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 15 "a" i 18 – 20 ustawy prawo energetyczne poprzez błędną interpretację, a w efekcie niezastosowanie i uznanie, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy inwestycji celu publicznego, - naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ an wynik a sprawy tj. art. 77 par. 1 kpa i 107 kpa poprzez pominięcie w rozważaniach nad sprawą i w uzasadnieniu faktycznym decyzji, możliwości spełnienia przez przedmiotową inwestycję innych przesłanek świadczących o kwalifikacji jako inwestycji celu publicznego, w tym z art. 6 ust. 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - naruszenia przepisów prawa procesowego, wynikających z naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 50 – 58 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż nie powinny one mieć zastosowania, w szczególności zaś w odniesieniu do art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnosząc powyższe zarzuty i rozwijając argumentację w uzasadnieniu skargi, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżonej decyzji nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa, w tym naruszenia przepisów wskazanych w zarzutach skargi. Przede wszystkim zauważyć należy, iż u podstaw decyzji kasacyjnej, przekazującej do ponownego rozpatrzenia sprawę z wniosku skarżących, legł fakt oczywistego pominięcia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym osób, którym przysługiwał status strony postępowania. Status strony postępowania przysługiwałby przy tym bezpośrednim sąsiadom terenu inwestycji niezależnie od tego, czy wniosek inwestorów podlegałby ocenie w postępowaniu o warunki zabudowy, czy w postępowaniu o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albowiem krąg stron każdego z tych postępowań wyznaczany jest na podobnych zasadach tj. zakresem wpływu zamierzenia inwestycyjnego na sferę uprawnień związanych z korzystaniem przez osobę trzecią z własnej nieruchomości. Przepisy regulujące wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego mieszczą się w jednym rozdziale ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a z mocy art. 64 ust. 1 ustawy do postępowania o warunki zabudowy mają odpowiednie zastosowanie regulacje art. 51 ust. 3, 52, 53 ust. 3 – 5 "a", 54, 55 i 56 ustawy odnoszące się do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 54 pkt 2 lit. "d" ustawy jest tym, który w powiązaniu z art. 28 kpa, kształtuje krąg stron obu postępowań lokalizacyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając pominięcie w postępowaniu przed organem I instancji uczestnictwa właścicieli nieruchomości położonych w obrębie potencjalnego oddziaływania elektrowni wiatrowej, nie miało możliwości wydania innej niż kasacyjna decyzji. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymagała przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skład orzekający sądu zgadza się też ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego weryfikującym pogląd organu I instancji, co do dopuszczalności wyrażenia zgody na lokalizację opisanego wnioskiem przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego. Pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest odzwierciedleniem ukształtowanej w tej mierze linii orzecznictwa a prezentowana w skardze argumentacja skutecznie – zdaniem sądu – utrwalonej wykładni przepisów nie zmienia. Stosownie do treści art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zawarty zaś w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami katalog inwestycji realizujących cel publiczny, ma charakter zamknięty i konkretny. Celem publicznym jest cel wyrażony wprost w punktach 1 – 9 art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albo cel określony jako publiczny w odrębnych ustawach zgodnie z punktem 10 art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ani art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani przepisy odrębnych ustaw, w tym ustawy Prawo energetyczne, na którą powołują się skarżący, nie statuują jako inwestycji celu publicznego, elektrowni wiatrowej, będącej urządzeniem do wytwarzania energii przy wykorzystaniu odnawialnego źródła energii, jakim jest wiatr. Takie stanowisko w odniesieniu do inwestycji w postaci elektrowni wiatrowej zaprezentowane zostało między innymi w następujących orzeczeniach: wyroku WSA w Łodzi z dnia 9.12.2009r. sygn. IISA/Łd 842/09, wyroku WSA w Warszawie z dnia 9.02.2007r. sygn. IV SA/Wa 2339/06, wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 24.03.2010r. sygn. IISA/Bd 33/10, wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 17.1.2009r. sygn. IISA/Bd 844/09, wyroku WSA w Kielcach z dnia 30.10.2008r. sygn. IISA/Ke 343/08, w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 8.05.2008r. sygn. IISA/Sz 224/08, a w odniesieniu do elektrowni wodnej, wykorzystującej do wytwarzania energii inne odnawialne źródło energii, jaki jest woda, w wyroku WSA w Krakowie z dnia 30.01.2009r. sygn. IISA/Kr 735/08 czy w wyroku NSA z dnia 15.05.2008r. sygn. II OSK 548/07. Dodać należy, iż pojęcie celu publicznego definiowanego art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest oparte na kryterium przedmiotowym. Inwestycję celu publicznego stanowi każde działanie o zasięgu lokalnym i ponadlokalnym, który realizuje cele publiczne, wymienione jako takie w katalogu zawartym w art. 6 pkt 1- 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bądź wprost zakwalifikowane jako cele publiczne w odrębnych ustawach, do których odsyła pkt 10 art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do celów publicznych zalicza wyłącznie budowę i utrzymywanie urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z urządzeń przesyłowych. Chodzi zatem o urządzenia służące transportowi (przesyłowi) energii celem dostarczenia do sieci dystrybucyjnych lub odbiorcom końcowym przyłączonym do sieci przesyłowych. Podstawową zaś funkcją elektrowni wiatrowej jest wytwarzanie energii elektrycznej. Tej podstawowej roli elektrowni wiatrowej nie niweczy fakt, że od strony technicznej etap wytwarzania energii "kończy się" na zaciskach generatora umieszczonych na wieży (tak w powołanym wcześniej wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 24.03.2010r. sygn. IISA/Bd 33/10). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15.05.2008r. sygn. II OSK 548/07, obecnie tylko budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń ściśle służących do przesyłania energii elektrycznej stanowi ex definitione cel publiczny. Do uzyskania statusu inwestycji celu publicznego nie wystarcza więź funkcjonalna jaka istnieje między urządzeniem wytwarzającym energię a urządzeniami przesyłowymi, czy służącymi przesyłowi energii, o którą to więź w systemie obiektów i urządzeń energetycznych stosunkowo łatwo. Przeciwny pogląd, opowiadający się za zaliczeniem do inwestycji celu publicznego urządzenia wytwarzającego energię z uwagi na jego nierozerwalne powiązanie z elementami służącymi przesyłowi wytworzonej energii, pozostawałby w sprzeczności z intencją prawodawcy, który w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustanowił zamknięty katalog celów publicznych. Uważa się zaś, że przepis enumeratywny i wyczerpujący, a nie jedynie przykładowy, winien być interpretowany ścieśniająco, a contrario jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Jak słusznie zauważa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę, dopiero w projektowanej (na etapie prac sejmowych) zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami planuje się zaliczenie budowy i utrzymania urządzeń służących wytwarzaniu energii do inwestycji celu publicznego (vide: projekt ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami oraz ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z uzasadnieniem proponowanych zmian – Sejm RP VI kadencji, nr druku 2565), co tym bardziej utwierdza w przekonaniu, iż obecne brzmienie art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozwala na zaliczenie budowy urządzeń wytwarzających energię do inwestycji celu publicznego. Zdaniem składu orzekającego, spornej inwestycji nie można przypisać celu publicznego w oparciu o art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten za realizację celu publicznego uznaje między innymi budowę oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska. Skarżący uznania elektrowni wiatrowej za urządzenie służące ochronie środowiska upatrują w treści Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23.04.2009r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, a która to dyrektywa– ich zdaniem – powinna znaleźć bezpośrednie zastosowanie przy interpretacji punktu 4 art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżących wskazana dyrektywa nadaje odnawialnym źródłom energii status narzędzia służącego ochronie środowiska poprzez wpływ na redukcję emisji gazów cieplarnianych i innych zanieczyszczeń do powietrza. Skład orzekający stoi na stanowisku, iż wymieniona dyrektywa – jak sam tytuł stanowi – promuje wykorzystanie odnawialnych źródeł energii zobowiązując Polskę jako członka Unii Europejskiej do przestawienia produkcji energii w taki sposób, by ze źródeł odnawialnych do 2020 roku uzyskiwać 20% energii. Sposób realizacji zalecenia pozostawiony został suwerennym decyzjom krajów członkowskich. Zgodzić się przy tym należy z wyrażonym przez uczestników postępowania w piśmie z dnia 10.06.2010r. (k. 50 -54 akt sądowych) poglądem, iż bezpośrednie powołanie się przez jednostkę na treść dyrektywy, istnieje wtedy gdy jej postanowienia są jasne, precyzyjne i bezwarunkowe. Takiego charakteru nie mają postanowienia Dyrektywy 20019/28/WE. W świetle zapisów dyrektywy państwa członkowskie mają do 30 czerwca 2010r. powiadomić Komisję o swoich krajowych planach działania w zakresie energii z odnawialnych źródeł. Z żadnego z postanowień dyrektywy nie można wyczytać, iż wyłącznie poprzez nadanie urządzeniom wytwarzającym energię z odnawialnych źródeł charakteru inwestycji publicznych, zamierzone cele uda się osiągnąć. Zdaniem sądu elektrowni wiatrowych nie można zaliczyć do urządzeń służących wyłącznie ochronie środowiska, albowiem, mimo, iż sam proces pozyskiwania energii przy wykorzystaniu wiatru jest mniej inwazyjny dla środowiska naturalnego niż wytwarzanie energii w tradycyjny sposób (w elektrowniach węglowych), funkcjonowanie elektrowni wiatrowej nie jest całkowicie obojętne dla środowiska gdyż powoduje hałas i stanowi przeszkodę dla swobodnego przemieszczania się ptactwa (niszczenie ekologicznych korytarzy powietrznych). Skład orzekający zgadza się przy tym z wyrażonym w wyroku WSA w Bydgoszczy (syg. IISA/Bd 33/10) stanowiskiem, że podstawową funkcją elektrowni wiatrowej jest wytwarzanie energii elektrycznej w celu jej wykorzystania dla własnych potrzeb inwestora lub w celu odsprzedaży. Ochrona środowiska nie jest priorytetowym celem przyświecającym budowie elektrowni wiatrowych. W drugim z wyroków Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Bydgoszczy wcześniej wskazanych (sygn. IISA/Bd 844/09) zostało powiedziane, iż za inwestycję celu publicznego może być uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie które ma mu jedynie sprzyjać. Zastosowanie przyjaznej środowisku technologii wytwarzania energii elektrycznej, nie może implikować zakwalifikowania elektrowni wiatrowej do urządzeń służących ochronie środowiska tj. budowanych wyłącznie po to by przeciwdziałać negatywnym oddziaływaniom na środowisko innych funkcjonujących już obiektów. Nie można także – zdaniem sądu – wyprowadzić publicznego celu elektrowni wiatrowej z treści przepisów odrębnych, do których odsyła punkt 10 art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle kategorycznego wskazania przez ustawodawcę jakie przedsięwzięcia mogą być uznane za realizację celu publicznego, dla spełnienia przesłanki zaliczenia danej inwestycji do inwestycji celu publicznego na podstawie punktu 10 art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, także z treści przepisów odrębnych, do których odsyła ustawa o gospodarce nieruchomościami, musiałoby wprost takie zaliczenie wynikać. Skarżący powołują się na treść art. 15 "a" oraz 18 – 20 ustawy z dnia 10.04.1997r. Prawo energetyczne. Z przepisów tych wynika jedynie to, iż za określenie kierunków polityki energetycznej państwa odpowiada Rada Ministrów ( kierunki polityki energetycznej państwa do roku 2030, już uwzględniające zalecenia Dyrektywy 2009/28/WE opublikowała w Obwieszczeniu Ministra Gospodarki z dnia 21.12.2009r. – M.P. z 2010r, Nr 2, poz..11), oraz, że planowanie i realizacja zaopatrzenia w energię elektryczną na terenie gminy jest zadaniem własnym gminy. Z żadnego z tych przepisów wprost nie wynika, iż każdy inwestor, który buduje urządzenie służące wytwarzaniu energii elektrycznej, tj. dobra powszechną dostępność do którego gwarantuje państwo i gminy, będzie traktowany jako realizator celu publicznego. Mimo, iż energia wytworzona przez inwestycję wnioskodawców może służyć ogółowi a tym samym być przeznaczona na zaspokojenie potrzeb powszechnych, to nie oznacza, iż budowa elektrowni wiatrowej może być uznana za realizację celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powszechną dostępność energii elektrycznej zapewniają urządzenia przesyłowe (sieci) i tylko ich realizacja w świetle obowiązujących przepisów mogłaby zostać uznaną za cel publiczny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 15.05.2008r. sygn. OSK 548/07 Naczelny Sąd Administracyjny nawiązując do wykładni historycznej definicji "celów publicznych" wskazał, iż wykorzystanie argumentów historycznych może służyć jako ważna pomoc przy ocenie, czy budowę urządzeń służących do wytworzenia energii, można obecnie kwalifikować jako realizację celu publicznego. NSA stwierdził, ze uchwalając pierwotny tekst ustawy z dnia 10.04.1997r. Prawo energetyczne między innymi znowelizowano ustawę z 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (poprzedniczkę ustawy o gospodarce nieruchomościami) . W wyniku zmian zaczął obowiązywać przepis art. 46 ust. 2 pkt 4 "a" ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uznający za cel publiczny "budowę i utrzymanie urządzeń i instalacji energetycznych służących do wytwarzania paliw i energii oraz przesyłania i dystrybucji za pomocą sieci". Z dniem 1.01.1998r. zaczęła obowiązywać ustawa o gospodarce nieruchomościami, która z katalogu celów publicznych wyłączyła inwestycje w postaci budowy urządzeń służących wytwarzaniu energii. Taki zabieg, zdaniem NSA, przyjmując domniemanie racjonalności ustawodawcy, jest potwierdzeniem zamiaru odstąpienia od przyznania elektrowniom statusu inwestycji celu publicznego. Mając powyższe na uwadze, sąd nie dostrzega w stanowisku SKO wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej zarzucanego przez skarżących naruszenia prawa, a ponieważ potrzeba przekazania sprawy do ponownego rozpoznania była usprawiedliwiona koniecznością zapewnienia wszystkim stronom pełnego udziału w postępowaniu dwuinstancyjnym i umożliwienia inwestorom "przekwalifikowania" wniosku, skargę podważającą trafność decyzji kasacyjnej należało oddalić (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).