II SA/Ke 288/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010r. sprawy ze skargi Z.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z.F. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając ponownie sprawę stosownie do art. 127 § 3 kpa, utrzymało w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa swoją decyzję z dnia 4 grudnia 2009r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...]., którą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie oczyszczalni ścieków o wydajności 150 m³/dobę – I etap, docelowo 750 m³/dobę, w miejscowości K. na terenie działek nr ewid. 1000, 245/2, 246/2, 249/2, 242/2, 245/5, 241/1. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia 4 grudnia 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprawy z wniosku Z. M. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...], którą ustalono na wniosek Gminy warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie oczyszczalni ścieków o wydajności 150 m³/dobę - I etap, docelowo 750 m³/dobę w miejscowości K. na działkach nr ewid. 1000, 245/2, 246/2, 249/2, 242/2, 245/5, 241/1. W podstawie prawnej podjętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało przepisy art. 156 § 1 pkt 1-7, art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 158 § 1 i § 2 kpa, natomiast w uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...], gdyż decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a jej treść pozostaje w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. (S.), brak jest też w sprawie innych przesłanek stwierdzenia nieważności. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] wystąpiła do Kolegium Z. F., zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 i art. 156 kpa w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z. F. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] oraz orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...]. W treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucono, iż w przedmiotowej sprawie w dniu 22 maja 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok, którego ocena prawna pozostała poza analizą Kolegium. W ocenie strony składającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja z dnia 16 kwietnia 1999r. ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie oczyszczalni ścieków na terenie, dla którego plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje jego zabudowy dla symbolu oznaczonego w planie "1.12 NO", a tak określona sprzeczność sprawia, iż zgodnie z treścią art. 46a ust.1 pkt 1, obowiązującej w dacie wydania decyzji z dnia 16 kwietnia 1999r. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja ta jest nieważna. W treści wniosku zarzucono ponadto, iż przedmiotowa oczyszczalnia ścieków została wybudowana również na gruntach przeznaczonych pod uprawy polowe o symbolu "1.11 RP", dla którego ustalenia tekstowe nie przewidują budowy oczyszczalni ścieków. W ocenie strony składającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ustalenia realizacyjne nie wpływają na możliwość budowy i przytoczone zostały wybiórczo, a ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało analizy przez pryzmat zdarzeń zaszłych po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie sprawę wskazało, że sprawa nieważności decyzji była już przedmiotem kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2007r., sygn. akt II SA/Ke 311/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpatrzeniu skargi Z. F. i Z. M. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia [...], zaś Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2009r., sygn. akt II OSK 1251/08 oddalił wniesioną przez Kolegium skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 sierpnia 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 sierpnia 2007r. zawarł wytyczne i wskazał, iż należy uzupełnić materiał dowodowy o kompletne ustalenia realizacyjne obowiązujące dla terenu oznaczonego symbolem 1.11 RP - Tereny upraw polowych i dokonać rozważań na temat zgodności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] z ustaleniami planu w aspekcie całokształtu ustaleń planu obowiązującego dla tego symbolu oraz dla symbolu 1.12NO. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nawiązał także w swoim wyroku do wydanego uprzednio w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 22 maja 2006r., sygn. akt II SA/Kr 863/02 - właściwego wówczas - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, uchylającego uprzednio wydane w tej sprawie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i z dnia [...], popierając jednocześnie wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w aspekcie konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, po uchyleniu obu decyzji Kolegium przez Wojewódzki Sąd Administracyjny związane było, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. oceną prawną zawartą w tym wyroku, popierającym jednocześnie argumenty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, iż do oceny zgodności z prawem decyzji Wójta Gminy niezbędne jest zgromadzenie pełnego materiału dowodowego i dopiero na jego podstawie przeprowadzenie oceny zgodności z prawem w trybie nadzwyczajnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż uwzględniając dyspozycje zawarte w w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach uzupełniło materiał dowodowy o ustalenia planu we wskazanym przez Sąd zakresie i dokonało ponownie oceny prawidłowości kwestionowanej decyzji w aspekcie pełnego brzmienia tekstu planu dla symbolu 1.11 RP oraz dla symbolu 1.12 NO. Zdaniem organu nadzoru, badana w trybie nadzwyczajnym decyzja Wójta Gminy z dnia [...] nie jest dotknięta żadną z wad stanowiących podstawę stwierdzenia jej nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1- 7 kpa, gdyż nie została wydana przez organ nieuprawniony, tj. nie narusza przepisów o właściwości, zawiera podstawę prawną i nie została wydana wbrew zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów ustawy, a zatem nie wydano tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, nie zawiera także wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, bowiem żaden z przepisów obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zakazywał wydania takiej decyzji na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Kolegium, decyzja Wójta Gminy nie została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, nadto w decyzji tej nie nadano praw bądź ich odmówiono wbrew przesłankom przepisu, jak również wbrew tym przesłankom nie obarczono strony obowiązkiem, jak również nie uchylono żadnego obowiązku. Decyzja administracyjna z dnia [...], o stwierdzenie nieważności której wystąpiła Z. M. wydana została na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu opublikowanym w Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.. Przepis art. 41 ust. 1 w/w ustawy stanowił, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego, którym była Gmina. Organ nadzoru wskazał także, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny zobowiązany jest dokonać analizy zgodności decyzji ze stanem prawnym obowiązującym w dacie jej wydania. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następowało w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 40 ust. 3 cyt. ustawy decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawał wójt, burmistrz oraz prezydent miasta. Zatem w analizowanej sprawie decyzję, stanowiącą przedmiot analizy wydano w zgodzie z art. 40 ust. 3 ustawy. Decyzja Wójta Gmina z dnia 16 kwietnia 1999r. określała także wymogi wskazane w art. 42 ust.1 przytoczonej ustawy tj.: l/ rodzaj inwestycji, 2/ warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3/ warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4/ warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5/ wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6/ linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7/ okres ważności decyzji. Zatem, rozpatrywana obecnie w trybie nadzwyczajnym decyzja Wójta Gminy z dnia [...], wydana została na podstawie w/w przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przez organ do tego uprawniony, tj. określony art. 40 ust. 3 tej ustawy i zawiera elementy wymagane art. 42 ust.1 ustawy. Przepis art. 46a pkt 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści decyzji Wójta Gminy z dnia [...] wynika, że rozstrzygnięcie podjęte zostało na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł, zatwierdzonego Uchwałą Nr 45/V/95 z dnia 27 lipca 1995r, ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa Nr 17, poz.134. Kolegium wskazało, że dokonując ustaleń na temat zgodności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] z ustaleniami planu ustaliło, że w dniu wydania decyzji, będącej obecnie przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym, na terenie przeznaczonym pod planowaną inwestycję obowiązywały ustalenia Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Suchedniów, który został uchwalony przez Radę Miasta i Gminy Uchwałą nr 17/IV/94 z dnia 25.03.1994r. i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa z 1994r. nr 8/94, poz. 67. Plan ten od połowy 1995r. obowiązywał także na terenie Gminy Ł.. Nastąpiło to na skutek utworzenia gminy Ł., wyodrębnionej z gminy S., a następnie przejęcia części planu zagospodarowania przestrzennego gminy S przez Gminę Ł. jako własny w granicach administracyjnych własnej gminy bez wprowadzania żadnych zmian. Dowodem potwierdzającym powyższe jest Uchwała Nr 45/V/95 z dnia 27 lipca 1995r. Rady Gminy, ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 17, poz. 134. Kolegium uznało, że zgodnie z ustaleniami w/w planu, realizację wnioskowanej inwestycji przewidziano na terenach oznaczonych w rysunku planu dwoma symbolami: 1.12 NO oraz 1.11 RP. W rysunkach obydwu planów miejscowych tj. S. i Ł., w miejscowości K., uwidoczniony jest teren oznaczony symbolem: "1.12-NO". Natomiast w planie miejscowym S. pod symbolem: "1.12. UO" widnieje zapis o treści: "Teren istniejącej lokalnej oczyszczalni ścieków przyjmującej ścieki z budynku mieszkalnego 12 rodzinnego, szkoły podstawowej, ośrodka zdrowia, lecznicy zwierząt, OSP i domu handlowego. Ze względów terenowych i branżowych możliwości zachowania wymaganej strefy ochrony sanitarnej nie przewiduje się jej zabudowy. Winna ona być eksploatowana do czasu wybudowania oczyszczalni ścieków obok cmentarza". W ocenie Kolegium zaistniała różnica w oznaczeniach symbolami: "1.12 UO" zamiast "1.12 NO" pomiędzy rysunkami obu planów i tekstem planu S., co świadczy o oczywistej omyłce maszynowej w tekście planu, bowiem w planowaniu przestrzennym symbolem: "NO" oznaczało się tereny urządzeń do odprowadzania i usuwania ścieków, zaś symbolem: "UO" - tereny usług oświaty. Zdaniem Kolegium treść ustaleń realizacyjnych oznaczonych w tekście planu symbolem: "1.12 UO" odnosi się do terenu oznaczonego w rysunkach obydwu planów symbolem "1.12 NO". Stanowisko takie zajęło Kolegium w poprzednich decyzjach z dnia [...] oraz z dnia [...], a Sąd podzielił je w wyroku z dnia 10 sierpnia 2007r. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego analiza ustaleń planu wskazała, że budowa nowej oczyszczalni komunalnej usytuowanej częściowo na terenie oznaczonym symbolem "1.12 NO" nie była sprzeczna z ustaleniami w/w planu, gdyż zgodnie z tekstem planu dla tego symbolu był to teren istniejącej oczyszczalni, wybudowanej ok. 30 lat temu o przestarzałej technologii. Plan miejscowy gminy S. przewidywał wybudowanie nowej oczyszczalni ścieków na terenie obok cmentarza. Jednakże teren obok cmentarza nie znalazł się w granicach administracyjnych gminy Ł. Analizując przeznaczenie w planie miejscowym terenu o symbolu 1.12 NO, dla którego treść ustaleń tekstowych planu brzmiała: Teren istniejącej lokalnej oczyszczalni ścieków organ nadzoru podkreślił, iż na tym terenie została wybudowana i funkcjonowała stara oczyszczalnia ścieków. Nie było zatem zasadnym ustanowienie dla tego terenu zakazu zabudowy dla tej samej funkcji, która została prawnie utrwalona i funkcjonowała. Zdaniem Kolegium Odwoławczego, zapis planu o treści "nie przewiduje się jej zabudowy" nie jest tożsamy z jednoznacznym i ewidentnym zakazem wprost realizacji budowy nowej oczyszczalni w miejscu starej. Przez zapis planu o treści: "ze względów terenowych i braku możliwości zachowania wymaganej strefy ochrony sanitarnej nie przewiduje się jej zabudowy" należy rozumieć, iż nie przewiduje się zabudowy o funkcji innej niż ta, która już na tym terenie istnieje, z uwagi na mały powierzchniowo teren przeznaczony pod tę funkcję oraz strefę ochronną starej oczyszczalni. Brak możliwości zachowania wymaganej strefy ochrony sanitarnej należy odnieść do istniejącej wówczas starej oczyszczalni o przestarzałej technologii. Stara oczyszczalnia miała zostać wyburzona i na jej miejscu miała powstać całkowicie nowa o nowoczesnej technologii, bez konieczności wyznaczania strefy ochronnej, ponieważ jej ewentualna uciążliwość zamknęłaby się w granicach nieruchomości inwestycji. Nie można z wyżej cytowanego zapisu planu wywieść kategorycznego zakazu budowy wnioskowanego przedsięwzięcia. W systemie prawa polskiego obowiązuje zasada, iż pierwszeństwo posiada wykładnia językowa. Skoro zatem słowo "teren" jest rodzaju męskiego, to w sytuacji, gdyby powyższy zapis odnosił się do terenu zapis planu winien brzmieć: "nie przewiduje się jego zabudowy". Zaś zapis "nie przewiduje się jej zabudowy" odnosi się do rzeczownika rodzaju żeńskiego tj. oczyszczalni ścieków , której ustawodawca nie przewiduje zabudową innego rodzaju tj. inną funkcją. W ocenie organu tylko zakaz zabudowy sformułowany wprost i ewidentnie byłby podstawą do stwierdzenia przesłanki nieważnościowej w niniejszej sprawie. Zatem twierdzenie zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jakoby w/w zapis planu wykluczał w ogóle zabudowę w/w terenu jest niezasadny. Dla części obszaru, objętego decyzją oznaczonego na rysunku planu symbolem 1.11 RP ustalenia realizacyjne brzmiały: "Tereny upraw polowych. Użytkowanie bez zmian. Dla przedmiotowego obszaru obowiązują ustalenia zawarte w punkcie 8.8. Uwaga: Dla terenów położonych w zasięgu granic parków krajobrazowych, określonych w rysunku planu obowiązują także ustalenia zawarte w punkcie 8.3 ogólnych ustaleń realizacyjnych dotyczącym obszarów chronionych". Organ podkreślił, że realizując wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2007r., a tym samym wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 maja 2006r. uzupełnił materiał dowodowy w sprawie, do akt sprawy załączono ustalenia realizacyjne pkt 8.3 i 8.8 Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Suchedniów. Ze szczegółowej analizy treści tych ustaleń wynika, że ustalenia te nie zawierają zakazu budowy nowej oczyszczalni ścieków na wskazanym w decyzji terenie. Z akt sprawy wynika wprawdzie, że lokalizacja nowej oczyszczalni ścieków znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu, jednakże analiza ustaleń tekstowych dotyczących obszarów chronionych ujętych w pkt 8.3 planu wykazała, że Obszar Chronionego Krajobrazu nie został wymieniony wśród obszarów chronionych wymienionych w planie miejscowym, a lokalizacja nowej oczyszczalni nie znajduje się w żadnym z wymienionych w pkt 8.3 obszarów chronionych. Jednocześnie ustalenia te nie zawierają zakazu budowy nowego obiektu oczyszczalni. Zakazu takiego na terenach objętych ochroną nie zawierają też wynikające z ustaleń generalnych w punkcie 8.2 ustalenia realizacyjne, zawarte w punkcie 8.4 i 8.6 tych ustaleń. Zgodnie z punktem 8.2 ogólnych ustaleń realizacyjnych miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. (jednocześnie S.) na terenach upraw polowych mogły być realizowane nie uwidocznione w rysunku planu ulice dojazdowe, drogi wewnętrzne i inne obiekty i urządzenia związane z funkcją terenu, a także urządzenia sieciowe infrastruktury technicznej nie związane z funkcją terenu, pod warunkiem maksymalnego ograniczenia ich ujemnego wpływu na podstawową funkcję tego terenu i spełnienia wymogów ustawowych w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz przepisów szczególnych. Kolegium uznało, iż skoro w/w ustalenia planu zezwalały na budowę obiektów związanych z funkcją terenu, to bez wątpienia nie występuje w przedmiotowej sprawie sprzeczność z planem miejscowym, bowiem art. 3 pkt 1 w/w ustawy Prawo budowlane wskazuje, iż ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć budowlę, stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Stosownie do art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez obiekty budowlane należy rozumieć budowlę nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury. W omawianym przepisie ustawodawca jako budowlę wskazał m.in. oczyszczalnie ścieków. Zatem nowa oczyszczalnia ścieków stanowi bez wątpienia obiekt budowlany, a w konsekwencji, występuje zgodność budowy oczyszczalni ścieków z ustaleniami ogólnymi realizacyjnymi w nawiązaniu do ustaleń tego planu dla symbolu 1.11 RP. W ocenie Kolegium Odwoławczego, nowa oczyszczalnia ścieków przewidziana do realizacji w miejscowości K. na terenie o symbolu 1.11 RP jest niewątpliwie obiektem związanym z funkcją terenu. Oczyszczalnia miała bowiem przyjmować ścieki bytowe z istniejącej na tym terenie zabudowy zagrodowej, ściśle związanej z terenem rolnym. Ustalenia ogólne realizacyjne określone w punkcie 8.2 planu stanowią, że na obszarze upraw polowych i ogrodniczych istniejącą zabudowę przewiduje się do adaptacji. Na wniosek inwestora, zabudowa ta może być modernizowana, remontowana oraz uzupełniania w zakresie niezbędnym do funkcjonowania siedliska i obsługi areału rolnego. Dopuszcza się również budowę nowych siedlisk oraz budynków gospodarczych i produkcyjnych, związanych funkcjonalnie z rolniczym użytkowaniem gruntów, jeżeli szczegółowe ustalenia realizacyjne nie stoją temu na przeszkodzie, bądź nie występuje taki zakaz z ustaleń realizacyjnych zawartych w punkcie 8.3, 8.4 i 8.6. Organ podkreślił również to, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz.78 ze zm.) gruntami rolnymi są grunty pod urządzeniami zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków. Zatem grunty rolne pod nową oczyszczalnią nie zmienią swojego przeznaczenia. Budowa nowej oczyszczalni nie wymagała ustanowienia strefy ochronnej, a jej ewentualna uciążliwość miała zamykać się w obrębie 18 nieruchomości. Analiza wszystkich wyżej wskazanych okoliczności wskazuje, zdaniem organu nadzoru, że oczyszczalnia ścieków stanowi obiekt budowlany związany ewidentnie z funkcją terenu, na której miała powstać, a z ustaleń planu nie wynika wprost i definitywnie zakaz budowy nowej oczyszczalni. Treść pkt 8.5 oraz 8.6 ogólnych ustaleń realizacyjnych, nie stanowi wykładni rozszerzającej, a jedynie przedstawia istotny w sprawie, obowiązujący w dacie wydania przedmiotowej decyzji Wójta Gminy obowiązujący stan prawny, wynikający z ustaleń planu miejscowego. W/w punkt 8.5 brzmi: wprowadza się wymóg równoczesnego z wodociągami realizowania wiejskiego systemu kanalizacyjnego, bądź też przejściowo tylko samych oczyszczalni. Budowa nowych wodociągów może następować jedynie w przypadkach równoczesnego rozwiązania utylizacji ścieków w systemie zorganizowanym, np. poprzez zrealizowanie oczyszczalni ścieków z punktem zlewnym dla ścieków wywożonych z szamb, bądź małych oczyszczalni przyzagrodowych. Wymóg ten wynika z dyspozycji nr 36 Wojewody Kieleckiego z dnia 21.12.1989r. Zgodnie z punktem 8.6 ustaleń realizacyjnych planu na obszarze gminy zakazuje się odprowadzania nieczystości ściekowych do gruntu i wód powierzchniowych, utylizacji ścieków poprzez ich rozsączkowanie oraz do szamb, które z chwilą oddania ich do użytkowania nie mają zagwarantowanego w drodze zawartej umowy z jednostką powołaną dla tych celów, odbioru ścieków z szamba. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że skoro brak jest ewidentnego zakazu lokalizacji wnioskowanej inwestycji na wskazanym terenie, to w konsekwencji brak jest także podstaw prawnych do stwierdzenia że decyzja dotknięta jest wadą, wskazaną przez Panią Z. M. we wniosku o stwierdzenie nieważności, określoną art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1-2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla oczyszczalni ścieków w miejscowości K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 art. 156 § 1) albo też zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7 art. 156 § 1 kpa). Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 2 art. 156 § 1 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje rzeczywista sprzeczność pomiędzy treścią zapisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić się z systemem obowiązujących norm. Przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotne zastosowanie sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym. Kolegium podkreśliło, że w żadnym z orzeczeń sądowych, jakie zapadły w niniejszej sprawie sąd administracyjny nie wskazał na wadliwe rozstrzygnięcie Kolegium Odwoławczego co do istoty sprawy, tj. nie stwierdził braku podstaw prawnych do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy. W orzeczeniach tych wskazano jedynie na niezgromadzenie wystarczającego dla pełnej oceny sprawy materiału dowodowej i w konsekwencji brak jego pełnej oceny przez Kolegium w aspekcie wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Łączna z dnia 16.04.1999r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. wniosła Z. F., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia 4 grudnia 2009r. i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono: 1. rażące naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2006r., sygn. akt II SA/Kr 863/02, a także wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 sierpnia 2007r., sygn. akt II SA/Ke 311/07, 2. naruszenie art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Wójta Gminy z dnia [...] w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 kpa poprzez jego niezastosowanie, 3. naruszenie art. 6, 77 oraz art. 80 kpa poprzez rozpoznanie sprawy z naruszeniem zasad praworządności, prawdy obiektywnej, swobodnej oceny dowodów oraz bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W uzasadnieniu autor skargi zarzucił, że organ nadzoru, wbrew art. 153 p.p.s.a. nie zastosował się do wytycznych Sądów i sprzecznie z nimi dokonał analizy przez pryzmat zdarzeń zaszłych po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uznał, że skoro po jego przyjęciu teren obok cmentarza nie znalazł się w granicach administracyjnych gminy Ł., to tym samym Kolegium uznało, że oczyszczalnia musi jednak gdzieś być wybudowana, co z kolei sprawia, iż wybudowanie nowej oczyszczalni nie można uznać za kolidujące z zapisem planu, iż nie przewiduje się zabudowy lokalnej (dotychczasowej) oczyszczalni ścieków. Dokonując analizy ustalenia tekstowego planu dla symbolu 1.12-NO i 1.11 RP wskazano w skardze, że decyzja z dnia 16 kwietnia 1999r. ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie oczyszczalni ścieków na terenie, dla którego plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje jego zabudowy, tym samym decyzja jest sprzeczna z planem (art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 4 grudnia 2009r. zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 157 § 2 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Organ administracyjny, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji. Nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego też względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty. Decyzja Wójta Gminy z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej ustawą, a więc będzie miał do niej zastosowanie m.in. przepis art. 46a ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu było przesądzenie, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji następuje na zasadach i w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego (ust. 2). Dopóki nie zostanie stwierdzona nieważność decyzji we wskazanym trybie, pozostaje ona w obrocie prawnym i przysługuje jej przymiot domniemania zgodności z prawem. Nawet jeżeli przepis prawa materialnego uznaje, że dana decyzja jest obciążona wadą nieważności (np. w sytuacji wskazanej w art. 46a ustawy), to i tak warunkiem wyeliminowania jej z obrotu jest wydanie decyzji w trybie art. 156 kpa. Świadczy o tym treść art. 46a ust. 2 ustawy, jak również art. 156 § 1 pkt 7 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie wady decyzji, pozwalającej na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania, a więc ze skutkiem ex tunc. Kasacyjny charakter decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej powoduje, że decyzja której nieważność stwierdzono przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym. Ustawodawca nie wymaga w pkt 1 art. 46a wystąpienia szczególnie kwalifikowanych wad postanowień decyzji z prawem miejscowym, zaś nieważność powoduje już sprzeczność, a nie rażąca sprzeczność aktu z planem zagospodarowania przestrzennego. Taką ocenę prawną zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 maja 2006r., sygn. akt II SA/Kr 863/02, uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]. Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a.). Ocena ta dotyczyła przepisu art. 46a ustawy, jego prawidłowej wykładni i zastosowania. Należy podzielić zarzut skargi, dotyczący naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które po uchyleniu decyzji w ponownie prowadzonym postępowaniu badało sprzeczność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w aspektach rażącego naruszenia. Z treści decyzji Wójta Gminy z dnia [...]. wynika, że rozstrzygnięcie podjęte zostało na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł., zatwierdzonego Uchwałą Nr 45/V/95 z dnia 27 lipca 1995r, ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa Nr 17, poz.134, zwanego dalej "planem". Zauważyć należy, że w uzasadnieniu tej decyzji Wójt Gminy, poza stwierdzeniem, że "decyzja nie koliduje z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł." nie zawarł żadnych w tej mierze rozważań, nie wskazał na jakim terenie (i jego symbolu) położone są działki ewidencyjne nr 1000, 245/2, 246/2, 249/2, 242/2, 245/5, 241/1, objęte zamierzeniem inwestycyjnym. W zaskarżonej decyzji zawarto rozważania dotyczące zgodności zamierzonej budowy oczyszczalni ścieków z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr 17/IN/94 Rady Miasta i Gminy Suchedniów (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kieleckiego z 1994r. nr 8/94, poz. 67), który Uchwałą Nr 45/V/95 z dnia 27 lipca 1995r. Rady Gminy Łączna (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 17, poz. 134) został przyjęty jako obowiązujący na obszarze gminy Ł. Nastąpiło to na skutek utworzenia gminy Łączna, wyodrębnionej z gminy S., a następnie przejęcia części planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. przez Gminę Ł. jako własny w granicach administracyjnych gminy bez wprowadzania żadnych zmian. W decyzji z dnia 16 kwietnia 1999r. przyjmuje się, że realizację wnioskowanej inwestycji przewidziano na terenach oznaczonych w rysunku planu dwoma symbolami: 1.12 NO oraz 1.11 RP. Z treści znajdującej się w aktach sprawy Oceny oddziaływania na środowisko projektowanej oczyszczalni ścieków we wsi Kamionki gm. Ł. z marca 1999r., wydanej na potrzeby postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że "oczyszczalnia powstanie w miejscu istniejącej o małej przepustowości i na sąsiednim terenie przeznaczonym na ten cel. Projektowana oczyszczalnia leży w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu". Zarówno w wyroku WSA w Krakowie, jak i WSA w Kielcach przyjęto to ustalenie za zgodne ze stanem faktycznym, co jest wiążące w dalszym toku postępowania. Okolicznością wynikającą z akt sprawy - wyrysu planu (K-67) - jest, że teren inwestycji oznaczony jest w planie symbolem 1.12 NO, którego zapis tekstowy brzmi: "Teren istniejącej lokalnej oczyszczalni ścieków przyjmującej ścieki z budynku mieszkalnego 12 rodzinnego, szkoły podstawowej, ośrodka zdrowia, lecznicy zwierząt, OSP i domu handlowego. Ze względów terenowych i braku możliwości zachowania wymaganej strefy ochrony sanitarnej nie przewiduje się jej zabudowy. Winna ona być eksploatowana do czasu wybudowania oczyszczalni ścieków obok cmentarza". Organ wywiódł z tego zapisu wniosek, że nie zawiera on zakazu zabudowy, gdyż "nie było zasadne ustanowienie dla tego terenu zakazu zabudowy dla tej samej funkcji, która została prawnie utrwalona i funkcjonowała". Organ przyjmuje, i to należy podzielić, że w planie gminy S. realizację nowej oczyszczalni ścieków przewidziano na terenie innej działki, znajdującej się "obok cmentarza". Taki zapis planu, sformułowany był w czasie, gdy zarówno teren oczyszczalni, jak i teren obok cmentarza leżały na terenie jednej gminy S. Utworzenie Gminy Ł. spowodowało objęcie granicami gminy Ł. terenu o symbolu 1.12 NO, czyli terenu istniejącej oczyszczalni, ale poza granicami tej gminy pozostała działka "obok cmentarza". Gmina Łączna przyjęła jako obowiązujący na obszarze swojej gminy plan gminy Suchedniów, w części dotyczącej terenów położonych w aktualnych granicach administracyjnych gminy Łączna, bez wprowadzania żadnych zmian. Oznacza to, wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że plan gminy Ł. nie przewidział budowy nowej oczyszczalni ścieków na terenie tej gminy. Zapis terenu o symbolu 1.12 NO (utworzonym specjalnie dla terenu oczyszczalni) wskazywał, że jest to teren "istniejącej" oczyszczalni ścieków, która winna być eksploatowana do czasu wybudowania oczyszczalni ścieków na innej działce, zatem do czasu zakończenia jej technicznej użyteczności. Z tego zapisu nie można wywieść, że zapis "nie zakazywał wybudowania nowej oczyszczalni ścieków w tym samym miejscu, tzn. w miejscu starej oczyszczalni, o przestarzałej technologii". Brak określenia "zakazu" budowy nowej oczyszczalni w takim przypadku był zbędny, skoro przewidywał jedynie możliwość eksploatacji istniejącej oczyszczalni i możliwość budowy oczyszczalni na innym terenie. Odmienny pogląd, wyrażony w uzasadnieniu decyzji organu nadzoru uznać należy za dowolny, niezgodny z pełnym brzmieniem tego zapisu. Organ nadzoru oceny tej dokonał przez pryzmat zdarzeń, które zaszły po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Nr 17/IN/94 Rady Miasta i Gminy, związanych z częściowym przejęciem terenu do gminy Łączna i przejęciem tylko części tego planu. Zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 maja 2006r., a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 10 sierpnia 2007r. zaleciły, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru nie dokonywał kontroli decyzji z dnia [...] przez dokonywanie własnych ustaleń przez pryzmat zdarzeń zaszłych po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzić należy jednak, że organ nie zastosował się do tego zalecenia. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwie uznało, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie była sprzeczna z ustaleniami planu dotyczącymi terenu oznaczonego symbolem 1.12 NO, na którym była częściowo położona i odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji, to naruszony został przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1974r. Powyższego stanowiska nie zmieniają zapisy planu, których tekst został złożony do akt sprawy w wyniku uzupełnienia materiału dowodowego, do czego obligowały wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Organ uzupełnił dokumenty w zakresie m.in. zapisów pkt 8.3 planu i wywiódł, że obszar Obszaru Chronionego Krajobrazu, na terenie którego leży nowa oczyszczalnia nie został wymieniony wśród obszarów chronionych. Istotnie zapis punktu 8.3 nie wymienia tego obszaru, jednak nie wskazano, kiedy ten Park został utworzony, czy w dacie uchwalania planu istniał. Nie zbadano aktu, który tworzył ten Obszar i związane z nim przepisy ochronne. Skoro zatem nie można było, zgodnie z planem wybudować nowej oczyszczalni ścieków na całym terenie oznaczonym symbolem 1.12 NO, to nie miałaby znaczenia możliwość realizacji oczyszczalni na terenie o symbolu 1.11 RP, na terenie którego częściowo się ta budowla znajduje. Tym niemniej podnieść należy, że zapis planu dla terenu 1.11 RP stanowił, że są to Tereny upraw polowych. Użytkowanie bez zmian. Należy podzielić stanowisko organu, że ustalenia realizacyjne pkt. 8.3 i 8.8 planu, które polecił zbadać Sąd w swoich wytycznych nie zawierają zakazu budowy oczyszczalni ścieków na tym terenie. Z tego jednak nie można wywieść, że z tego powodu taki obiekt można było tam zrealizować. Przy przyjęciu bowiem takiej interpretacji tych zapisów należałoby założyć, że skoro nie ma w planie zakazu budowy także innych obiektów budowlanych, to nie są one sprzeczne z planem. Byłaby to za daleko idąca interpretacja planu, sprzeczna z treścią całości planu, który był tworzony dla gminy S., a został przejęty tylko w części przez gminę Ł. Nie można intertpretować zapisów tego planu przez pryzmat zdarzeń, które zaszły po utworzeniu planu, do czego zobowiązywały sądy w swoich wytycznych. Brak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Łączna (uchwała Rady Gmina z dnia 27 lipca 1995r. Nr 45/V/95) regulacji odnoszącej się do takiej inwestycji, jak nowa oczyszczalnia ścieków nakazuje uznać, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla oczyszczalni ścieków w miejscowości K. jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego w dniu jej podjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powoduje to, że zgodnie z przepisem art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja jest nieważna. W związku z powyższym uznać należy zarzut skargi, dotyczący naruszenia tego przepisu za uzasadniony. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie niniejszej został naruszony przepis art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, art. 135, art. 134, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak wyroku.