II OSK 1980/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ Sędzia NSA del. Wiesław Morys Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 86/10 w sprawie ze skargi P. Z. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia (...) marca 2007 r. nr (...) w przedmiocie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy B. na rzecz P. Z. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 86/10, po rozpoznaniu skargi P. Z. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia (...) marca 2007 r., nr (...), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w § 5 w części dotyczącej § 3 uchwały Rady Gminy B. z dnia (...) grudnia 2003 r., nr (...), w sprawie uchwalenia zamiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) Gminy B. oraz zasądził od Rady Gminy B. na rzecz P. Z. kwotę 446 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że w skardze na uchwałę nr (...) P. Z. zarzucił, że zaskarżona uchwała dokonała zmiany planu zatwierdzonego uchwałą z 1988 r., która utraciła moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi to naruszenie tego przepisu oraz art. 67 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a także art. 26 w zw. z art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. Ponadto zarzucił, że uchwała w sprawie zmiany planu dyskryminuje go, bowiem niektórym mieszkańcom gminy umożliwia prowadzenie działalności gospodarczej (teren (...)), a w przypadku jego działek istnieją ograniczenia, polegające na możliwości budowy obiektów usługowych jedynie o pow. do 50 mkw, co blokuje rozwój ekonomiczny jego gospodarstwa. Skarżący podniósł, że zmiana uchwały z dnia (...) grudnia 2003 r., wprowadzona zaskarżoną uchwałą, ma charakter tylko kosmetyczny, bowiem pozostawia główne niekorzystne ustalenia, tj. ograniczenia powierzchni obiektów budowlanych do 50 i 15 mkw. Zdaniem skarżącego ustalenia dotyczące funkcji terenów należało zmienić także dla jego działek, tak jak to uczyniono dla jednego inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 685/07, oddalił powyższą skargę. Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi kasacyjnej P. Z., wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2009 r. uchylił wyrok WSA w Lublinie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA Sąd I instancji nie zweryfikował zarzutu, że Rada Gminy nie dołożyła należytej staranności i uwagi poszukując optymalnego kompromisu między potrzebami publicznymi z jednej strony oraz interesami skarżącego z drugiej strony i w niewystarczającym stopniu rozważył zarzut naruszenia zasady równości. Nie rozważył też zasadności podziału terytorium gminy na strefy i konsekwencji tego podziału. NSA podzielił jednak pogląd WSA, że wcześniejsza uchwała nr (...) nie była nowelizacją m.p.z.p. obowiązującego przed dniem (...) grudnia 2003 roku, ale stanowiła w istocie nowy m.p.z.p. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 286/09, stwierdził, że uchwała Rady Gminy B. z dnia (...) marca 2007 roku, nr (...), wydana została z naruszeniem prawa. WSA wyraził pogląd, że nadużycie władztwa planistycznego przez radę gminy może mieć miejsce także w przypadku nieobjęcia określonego obszaru pracami planistycznymi. Sąd podkreślił, że odstąpienie od objęcia procedurą planistyczną nieruchomości skarżącego, w sytuacji gdy zmianie ulega przeznaczenie sąsiednich nieruchomości wymagało rzetelnego, czytelnego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierowała się Rada dokonując takiego, a nie innego wyboru. Tymczasem Rada, podejmując decyzję o wyłączeniu nieruchomości skarżącego z objęcia ich uchwałą o zmianie planu, nie podała żadnych motywów uzasadniających takie działanie. Naczelny Sąd Administracyjny na skutek kasacji Rady Gminy B., wyrokiem z dnia 14 grudnia 2009 r. uchylił wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 lipca 2009 roku i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że obowiązkiem Sądu I instancji jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą orzekania, tj. ustalenie, których nieruchomości skarżący jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym oraz ustalenie miejsca położenia tychże nieruchomości. Skargę na uchwałę w przedmiocie zmiany m.p.z.p. może bowiem złożyć właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości znajdującej się na terenie objętym taką uchwałą lub na terenie z nim sąsiadującym. Sąsiedztwo jednak z terenem objętym zmianami m.p.z.p. nie może być równoznaczne z automatycznym uznaniem, że zmiany te prowadzą do naruszenia chronionego interesu lub uprawnienia. Niezbędne jest dokonanie konkretyzacji i indywidualizacji dobra prawnego zagrożonego zmianami planu. NSA wskazał również, że może zaistnieć sytuacja, w której przeznaczenie określonej nieruchomości w m.p.z.p. będzie miało wpływ na możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej tym planem. Zaistnienie takiej sytuacji należy jednak wykazać w sposób nie budzący wątpliwości. NSA za nieuzasadniony uznał pogląd WSA, iż nadużycie tzw. "władztwa planistycznego" może nastąpić poprzez nieobjęcie określonego obszaru pracami planistycznymi. Tego rodzaju pogląd w istocie oznacza, że WSA dopuszcza możliwość skargi na bezczynność rady gminy w podjęciu uchwały w sprawie m.p.z.p. lub w sprawie jego zmiany, podczas gdy skarga taka jest niedopuszczalna. Z przepisów określających zadania i obowiązki rady gminy nie wynika prawo żądania mieszkańca gminy lub właściciela gruntów położonych na terenie gminy do podjęcia albo zmiany uchwały zatwierdzającej m.p.z.p. - inicjatywa uchwałodawcza przysługuje wyłącznie określonym w statucie organom i osobom, a nie każdemu mieszkańcowi z osobna. NSA podkreślił również, że w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II OSK 1468/08, uchylającym pierwszy wyrok WSA w Lublinie wydany w tej sprawie, NSA wyraźnie stwierdził, że m.p.z.p. może być uchwalony dla części obszaru gminy. Poglądem tym WSA był związany przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Zdaniem NSA nie można uznać również za prawidłowy poglądu, że uchwalenie m.p.z.p. lub jego zmiana dla określonego terenu wpływa na możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej planem poprzez to, że dysponent tej nieruchomości nie może jej zagospodarować w taki sam sposób jak dysponent nieruchomości objętej planem. Jest to bowiem naturalna konsekwencja możliwości uchwalenia m.p.z.p. dla części obszaru gminy. Ponadto w ramach kontroli uchwały w sprawie m.p.z.p. lub uchwały o jego zmianie Sąd nie może oceniać powodów, dla których gmina uznała, że plan obejmować będzie tylko określony obszar gminy. Nie ma bowiem do tego żadnych podstaw prawnych. NSA zwrócił również uwagę na fakt, że w ww. wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 r. NSA stwierdził, iż ocenie legalności podlega podział obszaru terytorium gminy na strefy. Realizując jednak to wskazanie WSA powinien dokonać takiej oceny tyko wówczas, gdy w uchwalonym dla obszaru całej gminy lub części jej terytorium planie miejscowym lub w uchwale o jego zmianie nastąpił podział na strefy. Nie można jednak utożsamiać podziału na strefy z podziałem terytorium gminy na części, gdzie obowiązuje m.p.z.p. i gdzie plan taki nie obowiązuje, jak również z terytoriami gminy, na których obowiązują różne plany miejscowe. NSA z urzędu zwrócił ponadto uwagę, iż błędny jest pogląd WSA, że z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika zakaz stwierdzania nieważności m.p.z.p. po upływie roku od daty podjęcia uchwały o jego uchwaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 86/10, stwierdził, że w związku z tym, iż zaskarżona uchwała z (...) marca 2007 r. zmienia uchwałę nr (...) z dnia (...) grudnia 2003 r. to wyjaśnienia wymaga przede wszystkim, czy i które nieruchomości skarżącego położone są na obszarze objętym ww. uchwałą nr (...). Sąd ten ustalił, opierając się na odpisie z księgi wieczystej nr (...) oraz na wyrysach i wypisach z m.p.z.p., że na terenie objętym uchwałą nr (...) znajdują się działki stanowiące własność skarżącego, oznaczone numerami (...),(...),(...),(...),(...) i (...), położone w obrębie ewid. M., gm. B. Ponadto skarżący jest właścicielem 23 innych działek objętych księgą wieczystą nr (...), położonych w ww. obrębie, jednak zaskarżona uchwała ich nie dotyczy, gdyż nie są one objęte uchwałą nr (...). Granice obszaru objętego planem z 2003 r. oraz obszary wyłączone z planu wskazane zostały w wypisach i wyrysach z m.p.z.p., sporządzonych przez Wójta gminy B. i brak podstaw do ich kwestionowania. Ponadto ww. Sąd wskazał, że uchwała nr (...) była przedmiotem skargi do WSA w sprawie II SA/Lu 605/06. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2007 r. WSA oddalił skargę na tę uchwałę, a wyrokiem z dnia 13 września 2007 r. w sprawie II OSK 840/07 NSA oddalił skargę kasacyjną. W rozpoznawanej sprawie wyłączenia wymienionych wyżej działek z obszaru objętego planem nie mogą być już kwestionowane, bowiem uchwała, która wyłącza określone obszary z planu nadal obowiązuje. WSA w Lublinie, w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 10 czerwca 2010 r. wskazał także, że tytuł uchwały: "Uchwała Nr (...) Rady Gminy B. z dnia (...) marca 2007 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B." nie wskazuje zakresu zmian, w szczególności nie ogranicza jej działania do określonego obszaru, co sugerowałoby objęcie zasięgiem uchwały całego obszaru objętego planem miejscowym gminy B. z dnia (...) grudnia 2003 r. W załączniku graficznym do uchwały obszar objęty zmianą planu określony został jednak jako "stok narciarski", co sugerowałoby objęcie zmianami tylko określonego ściśle obszaru. Również w § 2 Uchwały NR (...) Rady Gminy B. z dnia (...) marca 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. wskazano, że zmiana dotyczy tylko obszaru położonego w miejscowości B. P. i B. D., zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały, a przedmiotem zmiany jest "lokalizacja ośrodka sportów, rekreacji, wypoczynku i rehabilitacji". Jednocześnie w § 2 ust. 3 uchwały nr (...) z dnia (...) marca 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu postanowiono, że zmiana dotyczyć może również niektórych ustaleń ogólnych uchwały z dnia (...) grudnia 2003 r. Z treści zaskarżonej uchwały wynika jednak, że zmiana dotyczy zarówno ustaleń ogólnych uchwały z dnia (...) grudnia 2003 r., jak i określonych w tej uchwale funkcji terenów MN, MR i RL, a zatem wszystkich terenów o przeznaczeniu określonym symbolami MN, MR i LR, znajdujących się w gminie B., objętych uchwałą w sprawie planu z dnia (...) grudnia 2003 r. Zaskarżona uchwała nie ogranicza się więc w rzeczywistości do terenów położonych w B. P. i B. D., określanych jako "stok narciarski", lecz dotyczy także nieruchomości położonych poza tym obszarem, które w uchwale z dnia (...) grudnia 2003 r. przeznaczone zostały pod zabudowę jednorodzinną (MN), zabudowę zagrodową (MR) i lasy (RL). Z wypisu i wyrysu z m.p.z.p. z dnia 19 marca 2010 r. oraz kolejnych dwóch wyrysów i wypisów z dnia 19 marca 2010 r. i 2 kwietnia 2010 r. wynika zdaniem Sądu, że żadna z działek skarżącego, położonych na obszarze objętym planem z 2003 r. nie znalazła się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem MN, natomiast na terenie MR położone są częściowo działki nr (...),(...),(...) (pas o szerokości ok. 80 m od drogi powiatowej) oraz częściowo działka nr (...) (pas o szerokości ok. 90 m od drogi powiatowej), a na terenie RL - częściowo działka nr (...). Zaskarżona uchwała dotyczy więc nieruchomości stanowiących własność skarżącego, oznaczonych w ewidencji gruntów numerami (...),(...),(...) i (...), położonych w obrębie ewidencyjnym M., gmina B. Uchwała ta nie dotyczy natomiast objętych uchwałą z dnia (...) grudnia 2003 r. działek nr (...) i (...), ponieważ działka nr (...) położona jest na terenie oznaczonym symbolem RP (uprawy polowe), a działka nr (...) - na terenie oznaczonym symbolem UR (usługi rekreacyjne). Rozważając natomiast czy i w jakim zakresie zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, WSA w Lublinie wskazał, że z treści uchwały Rady Gminy B. z dnia (...) marca 2005 r., nr (...) w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany m.p.z.p. gm. B. wynika, że zmiana planu dotyczyć miała obszaru wskazanego w załączniku graficznym do uchwały, położonego w miejscowości B. P. i B. D. oraz niektórych ustaleń ogólnych "w zakresie dopuszczonym przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Tymczasem zaskarżona uchwała zmienia nie tylko ustalenia ogólne planu z 2003 r. oraz przeznaczenie terenów określanych jako "stok narciarski", ale też § 3 uchwały z (...) grudnia 2003 r. zatytułowany "Funkcje terenów". Zaskarżona uchwała wykracza zatem częściowo poza zakres objęty uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu - nie ogranicza się bowiem do terenów położonych w B. P. i B. D., wskazanych w uchwale o przystąpieniu do zmiany planu, lecz dotyczy także nieruchomości położonych poza tym obszarem, które w uchwale z dnia (...) grudnia 2003 r. przeznaczone zostały pod zabudowę jednorodzinną (MN), zabudowę zagrodową (MR) i lasy (RL). Zaskarżona uchwała zwiększa zatem obszar objęty uchwałą o przystąpieniu do zmiany uchwały z dnia (...) grudnia 2003 r. i wprowadza zmiany w ustaleniach szczegółowych tej uchwały, dotyczących funkcji terenów, czego nie przewidywała uchwała o przystąpieniu do zmiany planu. Powoduje to, w ocenie Sądu, nieważność zaskarżonej uchwały w części nieobjętej uchwałą z dnia (...) marca 2005 r. o przystąpieniu do zmiany uchwały z dnia (...)grudnia 2003 r. WSA w Lublinie powołując się na art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Norma ta znajduje, w myśl art. 27 tej ustawy, odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do procedury zmiany planu miejscowego. Rozwiązanie przyjęte w ww. art. 28 ust. 1 ma na celu zapewnienie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzania bądź zmiany aktu planistycznego. Na kolejnych etapach uchwalania (zmiany) planu zagwarantowana jest bowiem możliwość udziału zainteresowanych podmiotów poprzez składanie wniosków do planu (zmiany planu) i uwag do projektu planu (projektu zmiany planu) oraz udział w dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 11 pkt 1, 10 i 11 w związku z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Sąd podkreślił, iż w toku procedury planistycznej mogą wystąpić sytuacje uzasadniające zmianę granic obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia aktu planistycznego. Takie zmiany są prawnie dopuszczalne, gdyż organ gminy, jako ustawowo odpowiedzialny za uchwalanie aktów planistycznych na szczeblu gminy, posiada określoną prawem samodzielność oraz swobodę decydowania o przebiegu wszczętej procedury planistycznej. Jednakże dokonanie tego rodzaju zmian nie może następować automatycznie, bez zachowania jakichkolwiek wymogów proceduralnych. W ocenie Sądu, Rada Gminy może dokonać zmian w ustaleniach dotyczących obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu jedynie w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu (zmiany planu) lub poprzez uchylenie tej uchwały. Czynności tych nie może dokonać natomiast organ sporządzający projekt planu, tj. wójt, burmistrz bądź prezydent miasta, gdyż stanowiłoby to naruszenie właściwości organów, o którym mowa w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nr (...)doszło do naruszenia trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż pozbawiono zainteresowane podmioty możliwości udziału w procesie tworzenia zmiany planu w zakresie nie objętym uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu. Ponadto doszło do naruszenia właściwości organów w rozumieniu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wójt nie miał prawnej możliwości dokonania w projekcie zmiany planu ani korekty obszaru objętego zmianami, ani ustaleń szczegółowych, określających funkcje terenów, gdyż - jak wynika z art. 9 w zw. z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - może tego dokonać jedynie rada gminy w formie uchwały. Zdaniem Sądu wskazane istotne naruszenie trybu sporządzania planu i naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń nieobjętych uchwałą Nr (...) Rady Gminy B. z dnia (...) marca 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. Nieważność dotyczy § 5 uchwały, w zakresie w jakim odnosi się on do § 3 uchwały nr (...) z dnia (...) grudnia 2003 r. WSA w Lublinie stwierdził również, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, gdyż wprowadza bez podstawy prawnej zmiany ustaleń zawartych w § 3 uchwały z dnia (...) grudnia 2003 r., dotyczącym funkcji terenów. Zmiany dotyczą ustaleń dla terenów MN, MR i RL, a część działek skarżącego położona jest na obszarze MR i RL. Zaskarżona uchwała ingeruje zatem bez podstawy prawnej w prawo własności skarżącego. Uzasadnia to legitymację skargową skarżącego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd wskazał też, że Rada nie uzasadniła przekonująco swojego stanowiska co do zasadności wprowadzonych zmian i nie uzasadniła dostatecznie rozstrzygnięcia w sprawie uwag zgłoszonych przez skarżącego w trybie art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co nie pozwala na odparcie zarzutu dowolności, nierównego traktowania mieszkańców gminy i przekroczenia granic władztwa planistycznego. WSA stwierdził również, że mogą być uwzględnione zarzuty skarżącego dotyczące nieobjęcia planem części jego nieruchomości, gdyż Rada ma pełną swobodę w podejmowaniu decyzji co do zakresu projektowanych zmian. Wyjaśniając, stosownie do wytycznych NSA, czy zaskarżona uchwała wprowadza na obszarze, którego uchwała ta dotyczy podział na strefy WSA stwierdził, że w jego ocenie zaskarżona uchwała nie wprowadza na obszarze, którego dotyczy, podziału na strefy. Nie jest bowiem tym podziałem objęcie zmianami tylko określonego obszaru, ani też wprowadzenie szczególnych zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków dóbr kultury, w szczególności stanowisk archeologicznych. Rada Gminy B. w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzuciła powyższemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami), poprzez całkowicie bezpodstawne przyjęcie, iż Rada Gminy B. przy sporządzaniu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego naruszyła w sposób istotny tryb postępowania, a także, iż doszło do naruszenia właściwości organów, a ponadto: 2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) Art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2010 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wydanie wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, b) Art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Zdaniem skarżącej analiza przeprowadzona przez WSA w Lublinie jest sprzeczna z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz zasadami tworzenia i uchwalania m.p.z.p. Skarżąca wskazała, że uchwała o przystąpieniu gminy do sporządzania m.p.z.p. (lub jego zmiany) nie jest przepisem prawa miejscowego – jest natomiast obligatoryjnym i niezbędnym elementem dla wszczęcia procedury planistycznej. Integralnym jej elementem jest załącznik graficzny a obie części tej uchwały (opisowa i graficzna) uzupełniają się wzajemnie i nie mogą być ze sobą sprzeczne. Natomiast treść ww. uchwały ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia terytorialnych granic zamierzonych działań planistycznych. Skarżąca, wskazując na fakultatywność planowania miejscowego (poza obszarem regulowanym przepisami szczególnymi) podkreśliła, że organy gminy, do których należy inicjatywa w zakresie przystąpienia do sporządzania planu, nie są w tym zakresie związane wnioskami członków wspólnoty samorządowej. W związku z tym żądania strony co do objęcia zamierzeniem planistycznym innych terenów niż określone w zaskarżonej uchwale nie mają znaczenia prawnego i nie mogą stanowić o istnieniu interesu prawnego, a w konsekwencji o jego naruszeniu. Skarżąca stwierdziła ponadto, że zaskarżona uchwała jest zakresowo całkowicie zgodna z uchwałą Rady Gminy z dnia (...) marca 2005 r. nr (...). W skardze kasacyjnej podkreślono, że zmiany planu zawarte w § 5 zaskarżonej uchwały, które dotyczą całego obszaru gm. B. i noszą nazwę "ustaleń ogólnych", są korzystne dla wszystkich inwestorów i nie przekraczają granic upoważnienia wynikającego z uchwały z (...) marca 2005 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała także, że P. Z. miał możliwość uczestniczenia w procesie planistycznym i ze swoich uprawnień korzystał. Nie jest więc uzasadnione ustalenie Sądu, że naruszono prawa podmiotów uczestniczących w tym procesie. Każdy, kto miał w tym interes prawny mógł skorzystać ze złożenia wniosków i uwag do projektu planu oraz wziąć udział w dyskusji publicznej na ten temat – krąg osób zainteresowanych aktywnym udziałem został określony w uchwale nr (...) i nie mógł być zmieniony przez organ wykonawczy gminy. Odnośnie zarzutu, iż Sąd I instancji nie wziął pod uwagę całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego skarżąca wskazała, że Sąd I instancji rozpatrując ponownie sprawę ustalił, że 23 działki, których właścicielem jest P. Z. nie są objęte zaskarżoną uchwałą, natomiast działki o nr (...),(...),(...),(...),(...),(...) położone są na obszarze objętym m.p.z.p. w obrębie ewid. M. Sąd nie uwzględnił natomiast faktu, że działki te pozostają poza obszarem objętym ustaleniami szczegółowymi przedmiotowej uchwały nr (...). Nie znajdują się one też w sąsiedztwie tego obszaru (§ 13 uchwały wraz z załącznikiem graficznym) – nie został więc naruszony interes prawny P. Z. Oddziaływanie uchwalonego planu na opisane działki wynika jedynie z treści ustaleń ogólnych, które są zdecydowanie korzystne dla wszystkich mieszkańców. Skarżąca wskazała powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że dopiero bezpośrednie i realne naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Osoby, których interes prawny nie został naruszony nie mogą wpływać na przebieg procesu planistycznego zmierzającego do uchwalenia zmian w m.p.z.p. Odnośnie ustalenia WSA, że wójt zwiększył zakres zmian w m.p.z.p. przez co naruszył właściwość organów skarżąca stwierdziła, że działał on zgodnie z przepisami prawa i w granicach upoważnienia udzielonego przez Radę Gminy wykonał wszystkie czynności zmierzające do wprowadzenia zmian w ładzie przestrzennym gminy i nie przekroczył swoich kompetencji. Stwierdzenie Sądu, że wójt dokonał zmian w projekcie planu wynikło z błędnego rozumienia pojęcia "ustaleń ogólnych" i przyjęcie, że są one ustaleniami szczegółowymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. Z. wniósł o utrzymanie w całości wyroku WSA w Lublinie z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 86/10, i o zasądzenie od Rady Gminy B. na jego rzecz kosztów postępowania według przepisanych norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, a te sprowadzają się do zarzutu naruszenia przepisów art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 133 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wydanie wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie zasługuje na uwzględnienie. Wynikający z art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek Sądu wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza wyłącznie niemożność wyjścia przez Sąd poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach. Brak jest podstaw do przyjęcia, by w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał na podstawie materiału dowodowego, który nie znajdował się w posiadanych przez niego aktach. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Zarzut ten jest zarzutem naruszenia przepisów postępowania, który może zostać uznany za uzasadniony tylko o tyle, o ile strona wykaże, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej strona nie wykazała związku między podniesionymi zarzutami, a ich ewentualnym istotnym wpływem na wynik sprawy. Niezależnie od tego należy wskazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób wyczerpujący wskazuje na okoliczności faktyczne i prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia i zawiera prawidłową ocenę stanu faktycznego sprawy. Chybiony jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami), poprzez całkowicie bezpodstawne przyjęcie, iż Rada Gminy B. przy sporządzaniu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego naruszyła w sposób istotny tryb postępowania, a także, iż doszło do naruszenia właściwości organów. Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. W przypadku zmiany planu miejscowego konieczne jest więc wszczęcie i przeprowadzenie całej procedury planistycznej. Wszczęcie tej procedury następuje z dniem podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 14 ust. 1 powołanej ustawy w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia (w tym przypadku do zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy stanowi, iż integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu ( jego zmiany). Prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, że załącznik graficzny uchwały intencyjnej ma dotyczyć tylko obszaru objętego ustaleniami szczegółowymi uchwały Rady Gminy B. nr (...) w sprawie uchwalenia zmiany planu miejscowego jest błędne, ponieważ pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu art. 14 ust 2 ustawy. Skoro ustawa wyraźnie stanowi, iż załącznik graficzny jest integralną częścią uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to rada gminy jest tym przepisem prawa związana i nie może decydować czy istnieje potrzeba sporządzenia takiego załącznika graficznego, czy nie, w zależności od charakteru zmian, które zamierza wprowadzić do planu miejscowego. Wyjaśnić ponadto należy, iż funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest stosownie do regulacji art. 14 ust. 8 aktem prawa miejscowego, a zatem jego ustalenia przybierają postać przepisów powszechnie obowiązujących, stanowiących podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają formę częściowo ogólną – jak zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, zasady modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przepisy planu miejscowego przybierają natomiast formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów oraz linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu. Zmiana planu nie musi oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych treści planu określonych przedmiotowo w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, zmiana ta dotyczyć może również obszaru węższego od granic obowiązującego planu miejscowego objętego nowelizacją. Tak więc podejmując decyzję o zmianie planu rada gminy może – w sytuacji, gdy wynika to z przedmiotu podejmowanej nowelizacji – wyznaczyć obszar zmiany planu węższy od granic obowiązującego planu miejscowego objętego nowelizacją. Jednakże, w każdym przypadku musi to być cały obszar, na terenie którego mają być wprowadzone zmiany. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera bowiem żadnego rozróżnienia w zakresie procedury planistycznej dotyczącej zmian ustaleń "ogólnych" i "szczegółowych" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji stwierdzić należy, że wszystkie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być dokonywane z zachowaniem procedury planistycznej, w tym m. innymi wymogów z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy, a co za tym idzie graficzny załącznik do uchwały intencyjnej musi obejmować cały obszar objęty zamierzonymi zmianami planu, niezależnie od charakteru tych zmian. Wskazać przy tym należy, że wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej brak jest podstaw prawnych umożliwiających dokonywanie zmian postanowień "ogólnych" ( a faktycznie w niniejszej sprawie - dotyczących zmiany funkcji terenu) , z pominięciem procedury planistycznej określonej w ustawie, w tym art. 14 ust. 2 ustawy. Skoro zatem jest niesporne, że zaskarżona uchwała w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. nr (...) z dnia (...) marca 2007r. wprowadza w § 5 zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykraczające poza obszar wskazany w załączniku do uchwały intencyjnej z dnia (...) marca nr (...), to za trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 28 ust. 1 ustawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy B. nr (...) w części wykraczającej poza obszar projektowanych zmian wskazany w załączniku do uchwały intencyjnej. Zaskarżona uchwała w tej części została bowiem wydana z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego (jego zmian), określonego w art. 14 ust. 2 w zw. z art. 27 ustawy. Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna ograniczyła się do podniesienia jedynie wskazanych wyżej zarzutów naruszenia przepisów art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., które okazały się nieusprawiedliwione, a Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi – należało na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w przepisie art. 204 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1p.p.s.a.