II GSK 1374/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. I. Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 czerwca 2010 r. sygn. akt VI SAB/Wa 5/10 w sprawie ze skargi M. I. Spółki z o.o. w Ł. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wniosków o zwrot opłaty za dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz M. I. Spółki z o.o. w Ł. kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SAB/Wa 5/10, oddalił skargi M. I. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na bezczynność Ministra Zdrowia w sprawie wniosków o zwrot opłaty za dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego[...],[...]. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: W dniu [...] września 2007 r. M. I. Sp. z o.o. złożyła wnioski o dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych – [...], olej z wątroby rekinów tasmańskich, kapsułki elastyczne 1140 mg oraz [...], olej z wątroby rekinów tasmańskich, kapsułki elastyczne 570 mg a także dokonała opłaty rejestracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (j.t. Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 ze zm., dalej: Prawo farmaceutyczne) za dopuszczenie do obrotu ww. produktów leczniczych w łącznej wysokości 53.560 zł, w tym 12.360 zł za produkt leczniczy [...] i 41.200 złotych za produkt leczniczy [...]. Spółka M. I. Sp. z o.o. pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. cofnęła wnioski o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych, jednocześnie domagając się zwrotu łącznej opłaty w kwocie 53.560 zł oraz wniosła o zwrot złożonej dokumentacji. Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r., poinformował Spółkę, że z uwagi na treść art. 36 Prawa farmaceutycznego nie jest możliwy zwrot opłaty wnoszonej za złożenie wniosków o dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych. Jednocześnie strona została poinformowana, że postępowanie zostanie umorzone. Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] i decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] umorzył postępowanie o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych [... ] i[...]. Minister Zdrowia w decyzjach nie zawarł osobnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu opłaty. Spółka wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r. wystąpiła w oparciu o art. 111 § 1 k.p.a. o uzupełnienie powyższych decyzji o brakujące w jej przekonaniu orzeczenie o zwrocie opłaty uiszczonej na podstawie art. 36 Prawa farmaceutycznego. Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] i postanowieniem z tej samej daty, Nr [...] odmówił uzupełnienia swoich decyzji z dnia [...] marca 2009 r. i z dnia [...] marca 2009 r. dotyczących produktów leczniczych przez orzeczenie o zwrocie opłaty w kwocie 12.360 zł i w kwocie 41.200 zł. W uzasadnieniach obu postanowień organ podniósł, że wydane przez niego decyzje w przedmiocie umorzenia postępowania są zgodne z prawem, albowiem brak jest podstawy prawnej do orzeczenia o zwrocie albo braku zwrotu opłaty. Rozstrzygnięciem jest wyłącznie umorzenie postępowania na wniosek strony, stosownie do art. 105 § 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) i nie ma potrzeby jego uzupełnienia. Nie zachodzi więc żadna z przesłanek do zastosowania art. 111 § 1 k.p.a. Spółka zwróciła się z wnioskami z dnia [...] lipca 2009 r. do Ministra Zdrowia o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zawierających rozstrzygnięcie o zwrocie złożonej dokumentacji oraz zwrocie opłaty wniesionej w związku ze złożeniem wniosków o dopuszczenie do obrotu ww. produktów leczniczych. Strona zarzuciła naruszenie art. 111 k.p.a. w zw. z art. 104, 6 i 8 k.p.a. poprzez dokonanie odmowy uzupełnienia decyzji w błędnej formie. Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2009 r., Nr [...] i decyzją z tej samej daty, Nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie decyzje z dnia [...] marca 2009 r. i z dnia [...] marca 2009 r. umarzające postępowanie o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych, podtrzymując argumentację w nich zawartą. Spółka pismami z dnia [...] listopada 2009 r. zwróciła się do Ministra Zdrowia o zwrot opłaty w kwocie 12.360 zł i 41.200 zł. Na powyższe pisma jak utrzymuje Minister Zdrowia udzielił odpowiedzi odmownej, motywując to tym, że opłatę pobiera się za złożenie wniosku o dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego (art. 36 Prawa farmaceutycznego) a nie za rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji w sprawie. Spółka wniosła skargi na bezczynność Ministra Zdrowia w sprawie jej wniosków z dnia [...] listopada 2009 r. o zwrot opłaty w kwocie 41.200 zł i 12.960 zł, domagając się zobowiązania Ministra Zdrowia do dokonania odpowiedniej czynności w sprawie wniosków skarżącej Spółki z dnia [...] listopada 2009 r. o zwrot opłat rejestracyjnych oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W skargach zarzuciła organowi naruszenie art. 35 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. nierozpoznanie wniosków skarżącej Spółki pomimo upływu ponad 3 miesięcy od daty ich złożenia oraz naruszenie art. 36 k.p.a. przez jego niezastosowanie tj. niezawiadomienie strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie, podnosząc, że udzielił skarżącej odpowiedzi na jej pisma z dnia [...] listopada 2009 r., a zatem nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na rozprawie w dniu [...] czerwca 2010 r. zarządził na podstawie art. 11 § 2 p.p.s.a. połączyć sprawy o sygn. akt VI SAB/Wa 5/10 i VI SAB/Wa 6/10 do wspólnego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 czerwca 2010 r. oddalił skargi z uwagi na ich bezzasadność. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji, powołał się na treść art. 37 § 1 k.p.a. zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Natomiast w przypadku bezczynności ministra oraz samorządowego kolegium odwoławczego nie będzie miał zastosowania art. 37 § 1 k.p.a., ponieważ w stosunku do takiego organu nie ma organu wyższego stopnia do którego należałoby złożyć takie zażalenie. W tej sytuacji należy przyjąć, że przed wniesieniem skargi należy wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie, na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Dopiero po wyczerpaniu środków jak wyżej, strona może wnieść zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i to w określonym przez prawo terminie. Dalej stwierdził, że strona po raz pierwszy sformułowała żądanie zwrotu opłaty rejestracyjnej w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. Żądanie to było konsekwencją cofnięcia przez nią wniosków o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych. Jeszcze przed wydaniem decyzji umarzających postępowanie w sprawie organ w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. poinformował spółkę o niemożliwości zwrotu opłaty. Jednocześnie strona została powiadomiona, że postępowanie w sprawie wobec cofnięcia wniosków zostanie umorzone, co też miało miejsce poprzez wydanie decyzji z dnia [...] marca i [...] marca 2009 r. Po raz kolejny skarżąca Spółka powzięła wiadomość o braku podstaw prawnych do zwrotu opłaty rejestracyjnej po doręczeniu jej postanowień z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji. Zatem w konkluzji Sąd I instancji uznał, że w obu przypadkach można postawić tezę, że skarżąca Spółka otrzymała pisemną informację dotyczącą sposobu załatwienia jej żądania. Podsumowując zdaniem Sądu pierwszej instancji pisma kierowane do Spółki stanowiły czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uznania albo odmowy uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pisma te można było zaskarżyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy zastosowaniu stosownych wymogów proceduralnych, o których mowa w art. 52 § 3, 53 § 2 i 54 § 1 p.p.s.a. Zatem organ nie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosków skarżącej Spółki. M. I. Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi na postawie art. 174 p.p.s.a. zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 149 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. oraz art. 35 i 36 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi na bezczynność Ministra Zdrowia i nie zobowiązał tegoż organu do dokonania czynności w określonym terminie w zakresie zwrotu opłaty za dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych, mimo że z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynikało, że doszło do naruszenia procedury administracyjnej, poprzez bezczynność jakiej dopuścił się w/w organ administracyjny w załatwieniu sprawy w przedmiocie zwrotu w/w opłaty; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 7 ust. 1 Prawa farmaceutycznego oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie sposobu ustalania i uiszczania opłat związanych z dopuszczeniem do obrotu produktu leczniczego (Dz. U. Nr 216 poz. 1378, dalej: rozporządzenie) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że działania Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych zastępują działania Ministra Zdrowia w załatwieniu sprawy w przedmiocie zwrotu opłaty za dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych i wykluczają tym samym bezczynność Ministra Zdrowia w tym zakresie; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka wskazała, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż wydane przez Ministra Zdrowia decyzje z dnia [...] czerwca 2009 r. stanowiły o załatwieniu sprawy w przedmiocie zwrotu opłaty rejestracyjnej. Ponadto wskazała, że wnioski o uzupełnienie decyzji nie stanowiły żądania podjęcia czynności przez organ w zakresie zwrotu opłaty, lecz celem ich było uzyskanie od Ministra pełnego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Co więcej, wnioski o zwrot opłaty zostały złożone w dniu [...] listopada 2009 r. natomiast w/w postanowienia zostały wydane w dniu [...] czerwca 2009 r. Tym samym nie jest możliwe, aby informacje zawarte w tych rozstrzygnięciach stanowiły odpowiedź Ministra Zdrowia na wnioski skarżącej złożone później. W ocenie skarżącej Spółki Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że stanowisko zawarte w piśmie Prezesa Urzędu z dnia [...] lutego 2009 r. stanowiące odpowiedź na pismo skarżącej Spółki z dnia [...] grudnia 2008 r. było działaniem Ministra Zdrowia, naruszając tym stwierdzeniem art. 7 ust. 1 Prawa farmaceutycznego oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia. Spółka wskazała na art. 3 ust. 3 Prawa farmaceutycznego zgodnie z którym to Minister Zdrowia jest jedynym organem uprawnionym do wydania pozwolenia o dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego, jak również do dokonywania czynności w zakresie zwrotu opłaty rejestracyjnej. Ponadto zdaniem skarżącej Spółki Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że pismo z dnia [...] lutego 2009 r. mogło stanowić odpowiedź na wnioski złożone przez skarżącą Spółkę w dniu [...] listopada 2009 r., czyli w okresie późniejszym. Ponadto skarżąca Spółka stwierdziła, że w sprawach ze skargi na bezczynność przepis art. 52 § 3 p.p.s.a., nie ma zastosowania. Bezczynność organu nie można uznać za akt lub czynność w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a ponadto skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy. Wobec powyższego skarga na bezczynność nie musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej Spółki nie miała ona obowiązku ponownego wzywania Ministra Zdrowia do usunięcia naruszenia prawa w postaci niewypowiedzenia się przez w/w organ w przedmiocie jej wniosków o zwrot opłaty rejestracyjnej z dnia [...] listopada 2009 r. Tym samym w ocenie Spółki, skargi zostały wniesione prawidłowo. Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę kasacyjna z dnia [...] października 2010 r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w dniu [...] listopada 2009 r. zajął stanowisko w sprawie wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. o zwrot opłaty. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2010 r. skarżąca, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, podniosła, że pismo o nr [...] i [...] zostało doręczone w odpowiedzi na wezwanie do zapłaty z dnia [...] listopada 2009 r., co potwierdza jego treść. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przystępując do rozpatrzenia niniejszej skargi kasacyjnej, należy wskazać, iż skarżąca postawiła zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 149 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. oraz art. 35 i art. 36 k.p.a.) jak i prawa materialnego (art. 7 ust. 1 Prawa farmaceutycznego i § 11 ust. 1 rozporządzenia), co sprawia, że w pierwszej kolejności powinien zostać rozpoznany zarzut wskazujący na naruszenie prawa procesowego. Dopiero ewentualny brak jego uwzględnienia pozwoli na merytoryczne rozpoznanie drugiego zarzutu. Mając zatem na względzie wskazaną powyżej kolejność, należy stwierdzić, iż powodem, dla którego skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na bezczynność był brak działań ze strony Ministra Zdrowia, a konkretnie brak udzielenia odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie zwrotu opłaty rejestracyjnej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc w sprawach, w których są wydawane: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Ustawodawca nie wyjaśnia jednak, co należy rozumieć przez "bezczynność" lub "przewlekłe prowadzenie postępowania", co obliguje do zrekonstruowania znaczenia tych wyrażeń na podstawie przepisów obowiązujących ustaw procesowych (np. k.p.a., Ordynacji podatkowej). Z ogólnej dyrektywy wyrażonej w art. 35 k.p.a., na którą powołał się Sąd pierwszej instancji, wynika, że sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, w wyznaczonych przez przepisy terminach. Zatem, o bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić dopiero wówczas, gdy mimo upływu ustalonego prawem terminu organ ten nie podjął żadnych czynności, do których był zobowiązany, jak także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem decyzji albo nie zakończył go w innej formie określonej w kodeksie. Dopiero wówczas można mówić o nie załatwieniu sprawy, w rozumieniu art. 35 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy zdaniem organu powinna być wydana decyzja, czy też organ błędnie sądził, że jej wydanie nie jest w sprawie konieczne. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, które musi być zakończone wydaniem decyzji, chyba że przepis kodeksu stanowi inaczej. Innymi słowy wysłanie do strony jedynie pisma, informującego o stanie sprawie, powoduje, że organ pozostaje w zwłoce. W związku z tym strona, na mocy art. 37 § 1 k.p.a., może podjąć przewidziane przez ustawę czynności zmierzające do usunięcia tego stanu, a następnie wnieść skargę na bezczynność. Skargę na bezczynność organu wnosi się z zachowaniem wymogów proceduralnych, o jakich mowa w art. 52, art. 53 i art. 54 p.p.s.a. oraz w granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał skargi w sposób właściwy. Przede wszystkim Sąd nie wyjaśnił, jaki charakter miało pismo z dnia [...] listopada 2009 r., a tym samym, jaki wywarło ono skutek procesowy. Gdy tymczasem ustalenia w powyższym zakresie powinny stanowić punkt wyjścia dla rozważań na temat bezczynności organu. Jak słusznie zauważyła skarżąca pismo z dnia [...] lutego 2009 r. pochodziło od Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, a więc od innego organu. Poza tym pismo to, abstrahując od formy, w jakiej powinien zostać załatwiony wniosek skarżącej o zwrot opłaty rejestracyjnej, zostało sporządzone przed złożeniem przez skarżącą wniosku, a więc nie stanowiło załatwienia sprawy, w rozumieniu przepisów k.p.a. Podobnie należy ocenić postanowienia z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie odmowy uzupełnienia (o orzeczenie o zwrocie opłaty rejestracyjnej) decyzji umarzających postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych. Wprawdzie zostały one wydane przez uprawniony organ, lecz również przed [...] listopada 2009 r. oraz dotyczyły decyzji umarzających postępowanie, a więc innych spraw. Podsumowując, za przedwczesne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do bezczynności organu. Zatem Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę powinien w pierwszej kolejności zastanowić się nad sposobem załatwienia pisma z dnia [...] listopada 2009 r. i dopiero na tej podstawie ocenić czy sprawa wszczęta tym pismem została zakończona. Za zasadny należy więc uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Wobec uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za przedwczesny, co uniemożliwia jego merytoryczne rozpoznanie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.