II OSK 2357/10

Dnia 23 lutego 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. – W. i M. C. – K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 712/10 w sprawie ze skargi I. C. i S. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. C. – W. i M. C. – K. solidarnie na rzecz I. C. i S. C. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi I. C. i S. C. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Starosta Dębicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. C. – W. i M. C. – K. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku handlowo- mieszkalnego w granicach z działką nr ewid. [-A-] i zewnętrznego odcinka instalacji kanalizacji sanitarnej na działce nr ewid. [-B-] położonej w D. przy ul. [...]. Po rozpoznaniu wniosku I. C. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2009 r., Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia jej nieważności. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Wojewoda uznał, iż kontrolowana decyzja nie jest wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., bowiem inwestorzy spełnili wszystkie wymagania określone przepisami prawa i brak było podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Kontrolowana decyzja poprzedzona została decyzją Burmistrza Miasta Dębicy z dnia [...] sierpnia 2008 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku handlowo - mieszkalnego na działce nr ew. [-B-] przy ul. [...] w D. W decyzji tej dopuszczano możliwość realizacji inwestycji w granicy z działką nr [-A-], ale brak zapisu dotyczącego usytuowania projektowanej rozbudowy budynku handlowo- mieszkalnego także w granicy z działką nr ewid. [-C-] (należącej do wnioskodawcy) nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W aktach sprawy znajduje się, bowiem "interpretacja autorska ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu" sporządzona przez urbanistę mgr inż. arch. A. O., z której wynika, że ustalona lokalizacja w granicy z działką nr [-A-] nie wyklucza zbliżenia ani bezpośredniej lokalizacji przy granicy innych działek. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I. C. i S. C., po rozpatrzeniu, którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ nie podzielił zarzutu braku zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z uwagi na usytuowanie nowoprojektowanego obiektu w granicy z działką skarżących nr ewid. [-C-]. Organ stwierdził, że usytuowanie nowoprojektowanej rozbudowy w granicy z działką skarżących nie narusza warunków decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w szczególności dotyczących zachowania powierzchni zabudowy, jak również linii zabudowy, a ponadto przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.- zwanej dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), w tym § 12 ust. 3 pkt 2, który ze względu na rozmiary działki, dopuszcza sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy działki bezpośrednio przy tej granicy. Podsumowując, organ odwoławczy wskazał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Dębickiego z dnia [...] maja 2009 r. Skargę na powyższą decyzję wnieśli I. i S. C. zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Dębickiego z dnia [...] maja 2009 r. pomimo tego, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., 2. naruszenie prawa procesowego tj. art. 8, art. 77 k.p.a. z uwagi na brak odniesienia się do wszystkich argumentów powołanych przez skarżących w odwołaniu od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2009 r. W ocenie skarżących nie może być wątpliwości, że decyzja Starosty Dębickiego z dnia [...] maja 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na sprzeczność z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie stwarza możliwości takiej lokalizacji projektowanej rozbudowy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając powyższą skargę, uznał, iż podlega ona uwzględnieniu. Wskazując na dopuszczone decyzją Burmistrza Miasta Dębicy z dnia [...] sierpnia 2008 r. usytuowanie projektowanego obiektu w granicy z działką nr [-A-] i projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją Starosty Dębickiego, który przewidywał usytuowanie obiektu także w granicy z działką nr [-C-] należącą do skarżących, Sąd pierwszej instancji podkreślił wiążący charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla organów wydających decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zakres ustaleń decyzji o warunkach zabudowy wynika wprost z przepisu art. 54 tej ustawy oraz innych przepisów ustawy i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1558). W ocenie Sądu brak jest jednak podstaw do wskazania w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu możliwości lub konieczności usytuowania budynków bezpośrednio przy granicy działki. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wytycza podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji, natomiast rzeczą projektanta, a następnie organu wydającego pozwolenia na budowę, jest zapewnienie zgodności rozwiązań projektowych z przepisami budowlanymi. W konsekwencji zapisy tej decyzji, co do usytuowania budynku w terenie pozostają bez znaczenia w kontekście postanowień decyzji o pozwolenie na budowę. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może tych warunków kształtować odmiennie, ale tylko w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu. Jak wskazał Sąd, zapis decyzji Burmistrza Miasta Dębicy z dnia [...] sierpnia 2008 r. zawarty w pkt II/1 dopuszczał usytuowanie rozbudowywanego budynku w granicy z działką nr [-A-], ale jednocześnie pozostałe ustalenia decyzji wyraźnie zastrzegały, że należy zachować warunki wynikające z przepisów Prawa budowlanego (...) ze szczególnym uwzględnieniem warunków technicznych. W związku z tym, Sąd pierwszej instancji, nawiązując do poglądów orzecznictwa uznał, że obowiązkiem organów nadzoru była ocena, czy kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę uwzględniała odległości przewidziane dla budynków w przepisach techniczno- budowlanych. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez uwzględnienia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczących odległości sytuowania budynków w stosunku do granicy działki oznaczałoby, że decyzja taka wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Organy obu instancji orzekające w sprawie ograniczyły się jedynie do przywołania znajdującej się w aktach interpretacji autorskiej dotyczącej ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Z treści tego pisma wynika, że dopuszczenie lokalizacji budynku w granicy z działką nr [-A-] nie wyklucza zbliżenia ani bezpośredniej lokalizacji przy granicy innych działek. Argumentacja ta jednak pozostaje bez znaczenia dla oceny decyzji o pozwoleniu na budowę w aspekcie jej kwalifikowanej wadliwości. Brak wskazanej analizy oznacza zdaniem Sądu, że organy obu instancji z naruszeniem przepisów postępowania nie wykazały, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona kwalifikowana wadą rażącego naruszenie prawa. Zaniechanie przeprowadzenia wnikliwej oceny kontrolowanej decyzji, zwłaszcza przy takim stanowisku, jakie reprezentowali w sprawie skarżący oznacza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły K. C. – W. i M. C. – W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy przez obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi mimo, iż w postępowaniu przed organami I i II instancji nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania. Wskazując na powyższy zarzut kasacji, skarżące wniosły o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż Sąd nie przedstawił żadnej argumentacji wskazującej i uzasadniającej, że w sprawie doszło do kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa przez organy rozpoznające sprawę. Autor kasacji stwierdził, iż wymogi art. 32 ust. 4 pkt. 1 i 2 Prawo budowlanego w niniejszej sprawie zostały spełnione, co jak zasadnie wskazały organy, świadczy o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W aktach sprawy znajdowały się wszystkie dokumenty wymagane do wydania badanej decyzji. Strony wnoszące kasację stwierdziły, że uchylenie skarżonej decyzji będzie generować poważne straty finansowe w sytuacji braku wpływu naruszenia art. 77 oraz art. 7 k.p.a. na treść rozstrzygnięć i gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli I. i S. C., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wykazali na bezzasadność skargi kasacyjnej i prawidłowość wydanego w sprawie wyroku. Stanowisko powyższe podtrzymał pełnomocnik skarżących na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwoliłyby na jej uwzględnienie. Oceniając, w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a., wniesioną skargę kasacyjną uznać trzeba, iż przedstawione w skardze podstawy kasacji dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. są pozbawione zasadności. Jednocześnie należy stwierdzić, iż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego w części uzasadnienia odpowiada prawu. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ocena, czy wydana przez Starostę Dębickiego decyzja z dnia [...] maja 2009 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku handlowo- mieszkalnego nie jest dotknięta wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a. z uwagi na brak zachowania zgodności z decyzją Burmistrza Miasta Dębicy z dnia [...] sierpnia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Istotnym w sprawie jest fakt, że w decyzji Burmistrza Miasta Dębicy z dnia [...] sierpnia 2008 r. usytuowanie projektowanego obiektu przewidziano "bezpośrednio przy granicy działki nr ewid. [-A-]". Z kolei w zatwierdzonym badaną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. projekcie budowlanym, według twierdzeń strony wszczynającej niniejsze postępowanie, badana decyzja dopuściła lokalizację planowanego obiektu w granicy nie tylko z działką nr [-A-], ale także z działką nr [-C-]. W skarżonym wyroku Sąd trafnie podkreślił wiążący charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla organów wydających decyzję o pozwoleniu na budowę. Stanowisko to wynika wprost z treści art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wadliwa jest jednak kolejna konkluzja Sądu pierwszej instancji, iż "zapisy decyzji o warunkach zabudowy, co do usytuowania budynku w terenie pozostają bez znaczenia w kontekście postanowień decyzji o pozwolenie na budowę". Stwierdzić trzeba, iż w warunkach niniejszej sprawy decyzja Burmistrza Miasta Dębicy z dnia [...] sierpnia 2008 r. zmieniona decyzją z dnia 5 marca 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy ma przymiot decyzji ostatecznej i do chwili obecnej pozostaje w obrocie prawnym, a tym samym regulacje zawarte w tej decyzji dotyczące między innymi usytuowania planowanego obiektu względem granicy z działką nr [-A-], są wiążące, co wynika z treści przytoczonego wyżej art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestią wymagającą wyjaśnienia i oceny jest usytuowanie i to według zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji przy uwzględnieniu wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując oceny zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z regulacjami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, należy mieć na uwadze treść norm prawnych obowiązujących na dzień wydania decyzji badanej, a więc na dzień [...] maja 2009 r. Zauważyć trzeba, iż zarówno w decyzji kontrolowanej, jak w uzasadnieniu kasacji, powołując się na treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, przytaczano treść tego przepisu, ale w jego aktualnym brzmieniu. Tymczasem w postępowaniu prowadzonym w trybie nieważnościowym oceny decyzji badanej dokonuje się według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego na dzień jej wydania, przy uwzględnieniu zmian wskazanych wprost w normach prawnych stosowanych w sprawie. Powyższa kwestia uszła też uwadze Sądu pierwszej instancji, który wskazując na przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. również nie dostrzegł tego, iż treść tej normy ulegała obecnie zmianie. Zasadnie jednak w skarżonym wyroku zwrócono uwagę na to, iż organy nadzoru uchybiły swojemu obowiązkowi sprawdzenia, czy decyzja badana dotycząca pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2009 r. uwzględniała wymogi przepisów w.w. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w odniesieniu do usytuowania planowanej inwestycji względem działek niewymienionych w decyzji o warunkach zabudowy. Wymaga przy tym podkreślenia, iż ocenie tej winna być poddana zarówno sama decyzja, jak projekt budowlany, który został tą decyzją zatwierdzony. Uchybienie powyższemu obowiązkowi słusznie doprowadziło Sąd pierwszej instancji do konkluzji, że organy administracji orzekające w sprawie naruszyły dyspozycje art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i to w takim zakresie, który wyczerpał wymóg zawarty w art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Wyjaśnienia przy tym wymaga to, iż nie jest ani dopuszczalne, ani zrozumiałe zastępowanie oceny organu, co do zachowania obowiązujących norm prawnych opinią projektanta. Stwierdzić jednak też trzeba, i to odmiennie niż wywiedziono to w skarżonym wyroku, iż nie każde uchybienie przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczących zachowania odległości sytuowania budynków w stosunku do granicy działki oznacza, że decyzja taka wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż kwestia ta wymaga dogłębnej analizy w każdej zindywidualizowanej sytuacji. Konkludując powyższe uwagi, koniecznym jest podkreślenie, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 207/04, opubl. OPS 2005 Nr 2, poz. 18). Z tych też względów, ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku stwierdzenia wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 184 tej ustawy oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.