II OSK 991/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr. ) Sędzia del. NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1969/08 w sprawie ze skarg M.S., G.S., A.S. i B.S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania działalności instalacji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 1969/08), po rozpoznaniu skargi M.S., G.S., A.S. i B.S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania działalności instalacji, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Małopolskiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia [...] czerwca 2006 r., a także zasądził od organu na rzecz skarżących koszty postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia [...] czerwca 2006 r. odmawiającą wstrzymania działalności fermy drobiu stanowiącej własność J.S., zlokalizowanej przy ul. Ł. w miejscowości C. Z wnioskiem o wstrzymanie działalności tej instalacji wystąpili między innymi skarżący, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3981-3985/02, uprzednio zapadły w tej sprawie, uchylający poprzednie rozstrzygnięcia organów Inspekcji Ochrony Środowiska. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniu [...] kwietnia 2006 r. skontrolował przedmiotową fermę drobiu. W wyniku kontroli stwierdził, iż w obecnym stanie prawnym nie wymaga ona posiadania pozwolenia na emisję gazów i pyłów do powietrza, a jedynie zgłoszenie do Starosty, które zostało dokonane. Ponadto ilość i rodzaj źródeł emisji hałasu nie zmieniły się w stosunku do stanu ustalonego podczas poprzedniej kontroli w 2002 r. Nie stwierdzono także uchybień w zakresie gospodarki ściekowej oraz gospodarowania odpadami. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał także, iż w rozprawie administracyjnej wyznaczonej na dzień 6 czerwca 2006 r. nie wzięli udziału ani skarżący, ani ich pełnomocnik, który jedynie w piśmie procesowym domagał się dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność wpływu przedmiotowej fermy kurzej na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi z uwzględnieniem emisji szkodliwych domieszek gazowych do powietrza, w tym zapylenia, odorów, hałasu oraz zasięgu oddziaływania przedmiotowych emisji. Konieczność dopuszczenia opinii biegłego zakwestionował natomiast pełnomocnik właściciela instalacji. Z tych względów Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska dopuścił dowód z opinii biegłego na wskazaną okoliczność, zakreślając pełnomocnikowi skarżących termin do jej przedłożenia, ewentualnie zobowiązując go do wpłaty zaliczki, pod rygorem pominięcia tego dowodu w sprawie. Z uwagi na bezskuteczny upływ zakreślonego terminu przeprowadzenie tego dowodu organ pominął podkreślając, że sporządzenie owej opinii nie wynika ani z ustawowego obowiązku organu, ani z uprzedniego wyroku Sądu I instancji, a przeprowadzona kontrola nie wykazała naruszeń w tym zakresie. Odnosząc się z kolei do żądania wnioskujących o przeprowadzenie dowodu z oględzin fermy organ uznał go za bezprzedmiotowy wykazując, że nastąpiła zmiana przepisów prawa w tym zakresie, a obsada kur wynika z przeprowadzonej kontroli w dniu 26 kwietnia 2006 r. (zarówno stwierdzona, jak i potencjalna). Mając wskazane względy na uwadze potwierdził, iż nie zachodzą przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 83 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.). We wniesionym odwołaniu pełnomocnik wszystkich wnioskodawców zarzucił bezpodstawne pominięcie dowodu z opinii biegłego, kwestionując zarówno wadliwą formę dopuszczenia tego dowodu wobec nie określenia osoby biegłego, jak i uzależnienie powołania biegłego od wpłaty zaliczki. Zakwestionował także bezpodstawne nieuwzględnienie dowodu z oględzin fermy, którego przedmiotem były okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy. Organ odwoławczy w swym rozstrzygnięciu potwierdził prawidłowość ustaleń poczynionych przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz dokonanej przez niego oceny. Przytaczając wyniki kontroli fermy z dnia 26 kwietnia 2006 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał maksymalną możliwą obsadę kurnika jako 21.000 sztuk kur, co potwierdziło ustalenia poczynione przez organ I instancji, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów eksploatacja tej instalacji wymaga jedynie zgłoszenia, a emisja nie wymaga pozwolenia. Prowadzący instalację nie ma zatem obowiązku dokonywania pomiarów tej emisji. Zaznaczył, że w celu ograniczenia emisji amoniaku i siarkowodoru do powietrza – do paszy dodawany jest stosowny preparat. Powołał się na uprzednio prowadzone kontrole tej fermy i zaznaczył, że już w 2002 roku Powiatowy Lekarz Weterynarii w Nowym Sączu poinformował Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, że stan sanitarno-weterynaryjny na terenie fermy nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Podkreślił także, iż obecnie wykonany został pas zieleni ochronnej (świerki i brzozy o wys. do 1,5 m) na granicach z nieruchomościami A.S. oraz M.S. Wreszcie odwołując się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3981-3985/02 wywiódł, iż Sąd stwierdził jedynie, że wniosek strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu, który stanowiłby kontrdowód dla danych wynikających z protokołu kontroli powinien być dopuszczony, co też nastąpiło stosownym postanowieniem. Wnioskodawcy w zakreślonym terminie nie przedstawili dowodu z opinii biegłego, a organowi do rozstrzygnięcia sprawy nie były potrzebne żadne wiadomości specjalne, zastosowania nie znalazł więc art. 84 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że dla przedmiotowej instalacji nie została wydana decyzja ustalająca wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące eksploatacji instalacji, która wydawana jest w oparciu o art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), o ile uzasadnione jest to koniecznością ochrony środowiska. Zaznaczył także, iż w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 26 kwietnia 2006 r. został szczegółowo opisany sposób hodowli prowadzonej na przedmiotowej fermie, ustalono maksymalną obsadę kurnika, jak również wskazano ile kur było na fermie podczas kontroli. Natomiast zarówno pełnomocnik skarżących, jak i skarżący nie zgłaszali żadnych uwag do tego protokołu, nie wzięli udziału w rozprawie administracyjnej, a jednocześnie kwestionują te ustalenia faktyczne. W skardze do Sądu I instancji na powyższą ostateczną decyzję skarżący podnieśli, że bez znaczenia jest fakt, że kurnik nie wymaga obecnie pozwoleń na emisję gazów i pyłów do powietrza, ponieważ istotny jest bowiem jego wpływ na środowisko i ludzi, a ten może być szkodliwy nawet wówczas, gdy zezwolenia nie są wymagane, co może w dalszym ciągu wymagać uzyskania wiadomości specjalnych od biegłego. Wyrokiem z dnia 23 marca 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2342/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.S., G.S., B.S. i A.S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania działalności instalacji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2007 r. skarżący złożyli skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1202/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dla stron najważniejsze jest ustalenie i zlikwidowanie źródła fetoru i hałasu, które uniemożliwia stronom normalne korzystanie z działek. Strony są przekonane, że źródłem tych dolegliwości jest ferma drobiu w bezpośrednim sąsiedztwie działek stron – która jest własnością J.S. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność naruszenia przez Sąd I instancji przepisów proceduralnych, tj. niezbadania przez Sąd I instancji prawidłowości argumentacji organów administracji, niezgromadzenia przez organy administracji materiału dowodowego adekwatnego do istoty sprawy, przyjęcia za wyjaśniony stanu faktycznego sprawy, który przez organy został w zasadzie zignorowany, niewyjaśniony, zaś wniosek dowodowy został załatwiony w sposób rażąco sprzeczny z art. 84 k.p.a. i elementarnym zasadami argumentacji prawniczej. W wyroku z dnia 19 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że istotą sprawy jest ustalenie, czy na działkach skarżących występuje pogorszenie środowiska w szczególności zagrażające zdrowiu lub życiu ludzi, a jeżeli tak, to wyjaśnienie jego źródła. Zadaniem organów administracji powinno być ustalenie, czy ferma pogarsza stan środowiska na działkach skarżących i przez to zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Konieczne jest zatem ustalenie rodzajów i ilości emitowanych przez fermę domieszek gazowych, płynów, odorów, hałasu, wielkość tej emisji, a także zasięgu ich oddziaływania. Nie ma znaczenia, że z przedmiotowej instalacji emisja nie wymaga pozwolenia a jedynie zgłoszenia ponieważ należy zbadać, czy wpływ danej instalacji na środowisko i ludzi może być szkodliwy. Sąd I instancji wskazał na niekonsekwencje organów administracji, które najpierw dopuściły dowód z opinii biegłego, a następnie organy stwierdziły, że nie widzą potrzeby korzystania z wiedzy specjalistycznej i z tego powodu nie skorzystają z kompetencji określonej w art. 84 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji nie ma podstaw do obciążania skarżących kosztami przedmiotowej opinii biegłego. Koszty poniesione w interesie lub na żądanie strony będą związane z zasady z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłych, ponowienia ekspertyz lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków, w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Ponadto Sąd I instancji podniósł także związanie dyspozycją art. 190 cyt. ustawy p.p.s.a. w zakresie wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.S. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 83 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, poprzez uznanie, że zostały zaktualizowane przesłanki jego zastosowania, podczas gdy w materiale dowodowym istnieją dowody przeciwne. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania: – art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez uznanie, że doszło do naruszenia powyższych przepisów poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego jako dowodu dodatkowego, uzależnionego od uiszczenia zaliczki; – art. 84 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie organ administracji mógł skorzystać z tej kompetencji, podczas gdy skorzystanie z tego uprawnienia było uniemożliwione faktem, że organ jednocześnie był związany zaleceniem Sądu przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania żeby dopuszczać (nie rozpoznawać) wszystkie dowody wnioskowane przez stronę; – art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, a w świetle ilości zgromadzonego materiału dowodowego merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy byłoby już możliwe; – art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, natomiast uzasadnienie wyroku zawiera jedynie sformułowanie ogólne "sprawa nie została należycie wyjaśniona"; – art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem Sąd I instancji wybiórczo potraktował dokumenty stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 1.237 zł. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący w postępowaniu przed Sądem I instancji, wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, zgodnie z dyspozycją art. 190 cyt. ustawy p.p.s.a., Sąd I instancji któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto nie można oprzeć skargi kasacyjnej od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach kasacyjnych sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego też wbrew chybionemu zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji ponownie rozpatrując tę sprawę nie naruszył dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż sformułował wskazanie dotyczące dalszego działania przez właściwe organy administracji publicznej w tej sprawie. Wynika z nich – zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonymi w wyroku z dnia 15 października 2008 r. (sygn. akt II OSK 1202/07), iż w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie okoliczności faktycznej czy przedmiotowa ferma J.S. pogarsza stan środowiska na działkach skarżących i z tych przyczyn zagraża zdrowiu lub nawet ich życiu. Stąd wymagane jest jednoznaczne ustalenie rodzajów, jak i ilości emitowanych przez fermę domieszek gazowych, płynów, odorów, hałasu, a także ustalenie zasięgu ich oddziaływania, nawet jeżeli emisja z przedmiotowej instalacji nie wymaga pozwolenia, a tylko zgłoszenia. Po drugie, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że ponieważ z jednej strony skarżący kwestionowali prawidłowość przeprowadzenia przez organy inspekcji ochrony środowiska kontroli i jej wyniki zaś z drugiej strony wystąpili z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy, w którego przeprowadzeniu mogą wziąć czynny udział, to powyższy wniosek powinien być uwzględniony, biorąc także pod uwagę wieloletnie próby wyjaśnienia stanu faktycznego tej sprawy na co wskazuje stopień złożoności stanu faktycznego. Z tych względów pierwotne dopuszczenie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia czy prowadzenie danej fermy drobiu pogarsza stan środowiska, a w szczególności zagraża zdrowiu, a nawet życiu ludzi, biorąc pod uwagę emisję gazów, pyłów, odoru oraz hałasu, a także zakres oddziaływania tych emisji, a następnie przerzucenie ciężaru tego dowodu na skarżących, powoduje, że takie działanie organów administracji narusza dyspozycję art. 84 § 1 K.p.a. Wynika to z tego, że właściwy organ inspekcji ochrony środowiska początkowo dopuścił dowód z opinii biegłego, czyli uznał, że konieczne jest wykorzystanie specjalistycznej wiedzy biegłego, a następnie organ stwierdził brak potrzeby korzystania z wiedzy specjalistycznej w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Oznacza to, że powyższe działanie organów naruszyło art. 7 i 77 k.p.a. chociaż właściwy organ nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego. Jednak każdorazowo powinien ocenić powyższy wniosek w świetle dyspozycji art. 78 k.p.a., a więc czy okoliczność będąca przedmiotem dowodu ma znaczenie dla sprawy, a jeżeli organ dopuścił dowód z opinii biegłego, to w istocie uznał, że ma on znaczenie dla sprawy. Ponadto w tej sprawie należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w wyroku z dnia 16 marca 2004 r. (sygn. akt IV SA 3981-3985/02), że właściwe organy administracji nie mogą mieć "monopolu" na ocenianie czy zachowane są przepisy ochrony środowiska z pozbawieniem stron możliwości korzystania z opinii niezależnego biegłego, gdy jest to konieczne w świetle dyspozycji art. 78 k.p.a. W tym miejscy należy również przypomnieć, że w świetle dyspozycji art. 84 § 1 k.p.a. to właściwy organ zwraca się do biegłego o wydanie opinii, a nie strona postępowania. Uzasadnia to także art. 79 k.p.a., który stanowi, że organ ma obowiązek zawiadomić stronę o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych przynajmniej siedem dni przed terminem, a także strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Ponadto w świetle dyspozycji art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. na organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego w zakresie wszystkich istotnych okoliczności i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy czyli powyższy obowiązek nie może być przerzucony na strony postępowania. Dlatego też, dopuszczenie dowodu z opinii biegłego i jednoczesne wezwanie skarżących do doręczenia dowodu z prywatnej opinii biegłego zamiast dopuszczenia przedmiotowej opinii biegłego narusza dyspozycję art. 78 w związku z art. 84 k.p.a., co zasadnie podniósł Sąd I instancji kontrolując ich zastosowanie przez organy inspekcji ochrony środowiska. Należy podkreślić, że także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2008 r. jednoznacznie orzekł, że ponieważ "dopuszczono dowód z opinii biegłego to znaczy, że uznano, iż konieczne jest wykorzystanie specjalistycznej ponadprzeciętnej wiedzy biegłego". Dlatego też chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji w świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 cyt. ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w świetle braku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w tej sprawie. Dlatego też nie jest możliwa z tej przyczyny ocena prawidłowej wykładni przez Sąd I instancji art. 83 cyt. ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, a w rezultacie właściwego zastosowania tego przepisu, przy zastrzeżeniu, że nie jest oczywiście możliwa jednoczesna błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie powyższego przepisu. Oznacza to, że chybione są wszystkie zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w świetle art. 174 pkt 2 cyt. ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 84 k.p.a. oraz art. 35 § 1 k.p.a., a także naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. z powodu rzekomego wybiórczego dokonania oceny "dokumentów" będących w aktach sprawy, które stanowią podstawę dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.