II OSK 603/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Karolina Komotajtys po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SAB/Po 29/09 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania w przedmiocie niewydania decyzji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Prezydenta Miasta Poznania na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SAB/Po 29/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A. na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania w przedmiocie niewydania decyzji, zobowiązał Prezydenta Miasta Poznania do wydania decyzji w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwunastu segmentów domów jednorodzinnych przy ul. [...] w P. i to w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że okolicznością niekwestionowaną przez organ jest to, że skarżąca pismem z 30 lipca 1992 r. (zmodyfikowanym w dniu 18 listopada 2006 r. i ponowionym w dniu 22 grudnia 2006 r., 29 grudnia 2006 r. i 4 stycznia 2007 r.) zwróciła się z wnioskiem o udzielenie jej 12 pozwoleń na budowę domków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w P. Data złożenia pierwszego wniosku wskazuje, że postępowanie administracyjne w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę zostało wszczęte pod rządami ustawy z 24 listopada 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej ustawa), która uzyskanie pozwolenia na budowę uzależniała od uzyskania decyzji w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego, będącej swojego rodzaju promesą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Plan ten tracił ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę (art. 21 ust. 4 ustawy). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w dniu złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę utraciła swą ważność decyzja z [...] maja 1990 r. znak [...] o zatwierdzeniu plan realizacyjnego dotyczącego przedmiotowej inwestycji. Nie zwalania to jednak organu administracji z obowiązku z rozpoznania sprawy. Sąd wskazał na fakt, że postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z 30 lipca 1992 r. nie zostało w żaden sposób zakończone i formalnie nadal jest ono w toku. Oznacza to, iż zasadnym jest sięgnięcie do przepisu art. 103 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej nowa ustawa ), zgodnie z którym do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy. Ustawa w obecnym brzmieniu nie uzależnia wydania pozwolenia na budowę od wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego. Tym samym ten fakt, nie może być w obecnym stanie prawnym podstawą do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 2 nowej ustawy do wniosku o pozwolenie na budowę w obecnym stanie prawnym należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] sierpnia 1989 r. nr [...] znak [...] ustalono dla Spółdzielni Mieszkaniowej A. lokalizację inwestycji polegającej na budowie 13 domków w zabudowie szeregowej. Powyższa decyzja wydana została na podstawie ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), która w art. 43 ust. 3 przewidywała, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do gruntu lub je utracił albo w terminie określonym w tej decyzji, lecz nie dłuższym niż 3 lata, nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Jak wynika z treści decyzji z [...] sierpnia 1989 r. nr [...], traci ona ważność jeżeli inwestor w terminie nie dłuższym niż 3 lata nie wystąpi o pozwolenie na budowę. Dla oceny ważności ww. decyzji decydujące znaczenie ma więc ustalenie daty złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy skarżąca pismem z 30 lipca 1992 r. (k. 29v) z powołaniem się na decyzję z [...] sierpnia 1989 r. nr [...], zwróciła się o udzielenie pozwolenia na budowę. Mając więc na uwadze nie kwestionowaną przez Prezydenta Miasta Poznania datę wpływu pisma do organu (5 sierpnia 1992 r. – vide pismo z 31 stycznia 2007 r. nr [...]; k. 1) Sąd stwierdził, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę złożony został z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 43 ust. 1 ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Powyższe oznacza, iż decyzja z [...] sierpnia 1989 r. nr [...] znak [...] ustalająca dla Spółdzielni Mieszkaniowej A. lokalizację inwestycji segmentów domów jednorodzinnych przy ul. [...] w P. pozostaje nadal w obrocie prawnym. Ma to szczególne znaczenie przy uwzględnieniu treści art. 66 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zgodnie z którym ostateczne decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji, dla których do dnia wejścia w życie ustawy nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę, traktuje się jak decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do kwestii dysponowania przez skarżącą nieruchomości na cele budowlane Sąd wskazał, że wyrokiem z 15 czerwca 1999 r. sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny w Poznaniu zobowiązał Gminę Poznań jako właściciela nieruchomości obejmującej niezabudowane działki gruntu oznaczone nr [...] o łącznym obszarze 3118 m2 a położonej w P. przy u. [...], obręb [...] i zapisanej w KW nr [...] Poznań – Wschód, tom 1, karta 23 do złożenia oświadczenia, że nieruchomość tą oddaje w użytkowanie wieczyste na 99 lat na rzecz Spółdzielni A. w P. pod budowę dwunastu domów jednorodzinnych o zabudowie szeregowej, realizowanej zgodnie z ostateczną decyzją udzieloną Spółdzielni w dniu [...] sierpnia 1989 r. Mając więc na względzie fakt, iż brak tytułu prawnego do nieruchomości objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę na dzień jego złożenia wynikał z zaniechania wykonania przez Gminę Poznań obowiązku wynikającego z treści art. 88a ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), Sąd stwierdził, że brak ten nie może obciążać wnioskodawcy i nie może być podstawą do uznania, iż wnioskodawca nie spełnił warunku zawartego w art. 33 ust. 2 pkt 2 nowej ustawy. Mając powyższe na uwadze, uznając za spełnione przez skarżącą wymagania formalne wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, Sąd na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zobowiązał Prezydenta Poznania do wydania decyzji w sprawie. Prezydent Miasta Poznania wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na podstawach wyliczonych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwaną dalej p.p.s.a.), zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 149 p.p.s.a. polegające na orzeczeniu o obowiązku wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pomimo tego, że organ I instancji jakim jest Prezydent Miasta Poznania orzekł o pozostawieniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpoznania, a Wojewoda Wielkopolski utrzymał orzeczenie Prezydenta Miasta Poznania co oznacza, że Prezydent Miasta Poznania nie był i nie jest zobowiązany do wydania pozwolenia na budowę; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 103 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), b) art. 21 ust. 4 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229), poprzez błędne przyjęcie, że Spółdzielnia Mieszkaniowa A. dysponuje ważną decyzją ustalającą warunki zabudowy, jaką jest decyzja Prezydenta Miasta Poznania nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji z 11 sierpnia 1989 r. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych ewentualnie o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa A. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1279 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest usprawiedliwiony. Pozostawienie podania bez rozpoznania przez organ właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy jest czynnością materialno-techniczną. Od takiego wykonywania administracji publicznej, które dotyczy sprawy rozstrzyganej według przepisów prawa materialnego w formie decyzji administracyjnej, służy stronie obrona przez złożenie zażalenia na drodze administracyjnej do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) a po wykorzystaniu obrony na drodze postępowania administracyjnego skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pozostawienie podania bez rozpoznania, jak i nieuwzględnienie przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność nie stanowi zakończenia postępowania, które wyłączałoby zasadność zarzutu bezczynności organu. Sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem bezczynności organu w wydaniu w sprawie decyzji administracyjnej. Sąd kontroluje zgodność z prawem, przez skargę na bezczynność, pozostawienia podania bez rozpoznania. W przypadku gdy ustali, że pozostawienie podania bez rozpoznania nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, zobowiązuje organ do wydania decyzji w sprawie. W sprawie w zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo zastosował art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zobowiązał do wydania decyzji w sprawie, nie zobowiązał do wydania pozwolenia budowlanego, jak zarzucono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 21 ust. 4 ustawy z 24 października 1974 r. –- Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229). W zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził, że na podstawie art. 21 ust. 4 tej ustawy utraciła ważność decyzja z [...] maja 1990 r. znak [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego dotyczącego przedmiotowej inwestycji. Sąd wywiódł, że z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] sierpnia 1989 r. nr [...] ustalono dla Spółdzielni Mieszkaniowej A. lokalizację inwestycji polegającej na budowie 13 domów w zabudowie szeregowej. Decyzja ta została wydana na podstawie ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.). W skardze kasacyjnej nie wywiedziono zarzutu co do błędnej wykładni art. 43 powołanej ustawy o planowaniu przestrzennym w związku z art. 66 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Sąd nie przyjął w zaskarżonym wyroku znaczenia prawnego art. 21 ust. 4 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 103 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który stanowi, że "Do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2". I takie też stanowisko przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.