II OSK 1873/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 292/10 w sprawie ze skargi H. J. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi gminnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 292/10 oddalił skargę H. J. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej. W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Prezydent Miasta Białegostoku, działający jako starosta, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] ustalił lokalizację drogi gminnej - ulicy Dojazd 37D w Białymstoku, stanowiącej część projektowanej planem ulicy KD - 30D wraz z infrastrukturą techniczną. W decyzji określono: linie rozgraniczające teren inwestycji, wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi, zmiany w dotychczasowej infrastrukturze, warunki wynikające z potrzeby ochrony środowiska i dóbr kultury, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jednocześnie w decyzji orzeczono o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości przeznaczonych w części pod drogę, informując, iż decyzja stanowi podstawę dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości oraz, że nieruchomości objęte granicami planowanej drogi staną się własnością miasta Białystok z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, zaś odszkodowanie za nieruchomości przejęte zostanie ustalone odrębną decyzją, o której mowa w art. 18 i 18a specustawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zarządca drogi przedstawił kompletny wniosek, zawierający wymagane opinie, a postępowanie przed wydaniem decyzji zostało przeprowadzone w sposób przewidziany specustawą, w którym nie zgłoszono żadnych zastrzeżeń i postulatów. W odwołaniu od tej decyzji H. J. - właścicielka nieruchomości oznaczonej nr geod. [...], której część, w tym część budynku mieszkalnego, znalazła się w granicach pasa drogowego planowanej ulicy. Skarżąca zarzuciła, że decyzję wydano bez przeprowadzenia kompleksowych analiz, decyzja narusza jej prawo własności i jest wyrazem braku troski o mieszkańców miasta. Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w zakresie określenia terminów nabycia przez miasto Białystok prawa własności gruntów zajętych pod drogę, wydania nieruchomości i wydania lokali i orzekł w tym zakresie na nowo, precyzując powyższe terminy w sposób przewidziany specustawą, w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda powołując się na art. 2, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 5, art. 7 ust.1 oraz art. 12 ust. 2 specustawy, stwierdził, że decyzja Prezydenta oprócz naruszeń, zweryfikowanych decyzją odwoławczą, nie zawiera wad prawnych. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek Prezydenta Miasta Białegostoku, pełniącego funkcję zarządcy dróg gminnych na terenie miasta, do wniosku dołączono wszystkie dokumenty określone zarówno w art. 5 ust. 1 specustawy. Zgodnie z art. 3 ust.1 tej ustawy do wniosku dołączono opinie Zarządu Województwa Podlaskiego, Prezydenta Miasta Białegostoku, Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Stosownie do art. 5 ust. 5 specustawy Prezydent zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej w drodze obwieszczeń w Urzędzie Miasta i w prasie lokalnej. Decyzja organu pierwszej instancji spełnia wszystkie wymogi z art. 7 ust. 1 specustawy, a także zgodnie z art. 16 ust. 2 tej ustawy określa termin wydania nieruchomości. Decyzja zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy została doręczona wnioskodawcy, zaś pozostałe strony postępowania zawiadomiono o jej wydaniu w drodze obwieszczeń na tablicy w Urzędzie Miasta i w prasie lokalnej, natomiast dotychczasowym właścicielom nieruchomości przesłano zawiadomienie o jej wydaniu. W odniesieniu do zarzutów odwołania stwierdził, iż w procesie drogi gminnej pełni funkcję organu administracyjnego, zobowiązanego do działania w ramach wniosku inwestora i nie jest upoważniony do przeprowadzania analiz podnoszonych przez skarżącą. Organy nie mają podstaw do dokonywania zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi. Na powyższą decyzję została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku przez H. J.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 3 ust.1, art. 4 specustawy oraz – art. 7, 8, 77 § 1 i art. 106 § 1 w zw. z art. 106 § 1 i art. 124 § 2 kpa. Zdaniem skarżącej organ nie dokonał merytorycznej oceny wniosku, lecz poprzestał na lapidarnych opiniach organów opiniujących wniosek, nie rozważył jej słusznego interesu, jak też możliwości innego zorganizowania dostępu do ulicy nieruchomościom położonych przy planowanej drodze. Organ usankcjonował decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku, poprzedzoną opiniami innych organów, pomimo że, opinie te nie były sporządzone w formie postanowień, na które przysługuje zażalenie, przez co została pozbawiona możliwości polemiki z uzasadnieniem lokalizacji drogi oraz zapoznania się z argumentami świadczącymi za tą lokalizacją. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 292/10 oddalił skargę H. J., uznając, że zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa, w tym naruszenia przepisów prawnych wskazanych przez skarżącą. Sąd wskazał, iż niniejsze postępowanie sądowe było do dnia 26 kwietnia 2010r. zawieszone w związku z postępowaniem kasacyjnym toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w tożsamej sprawie, dotyczącej zagadnienia orzekania przez prezydenta miasta na prawach powiatu w przedmiocie lokalizacji drogi gminnej z wniosku prezydenta jako zarządcy drogi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10 przyjął, iż brak jest podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od rozpatrywania własnych wniosków o lokalizację dróg gminnych na terenie miasta na prawach powiatu. Sąd podkreślił, iż będąc związany prawomocnym wyrokiem, nie może w zaskarżonej decyzji upatrywać – niezależnie od zarzutów skargi - podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, stanowiące podstawę do jego wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Sąd Wojewódzki zaznaczył, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie było prowadzone w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2004 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 września 2008 roku, czyli w brzmieniu przed zmianami wprowadzonymi ustawą zmieniającą z dnia 25 lipca 2008 r. ( Dz. U. Nr 154, poz. 958). Wniosek o lokalizację spornej drogi, nazwanej we wniosku ulicą Dojazd 37D, został złożony w dniu 3 stycznia 2008 r., a decyzja ostateczna została wydana w dniu [...] sierpnia 2008 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż stosownie do art. 2 ust. 1 specustawy decyzję o lokalizacji drogi wydaje w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich – wojewoda, a w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych – starosta. Decyzja ta wydawana jest na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zgodnie z treścią art.19 ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) zarządcami dróg są w odniesieniu do: dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dróg wojewódzkich – zarząd województwa, dróg powiatowych – zarząd powiatu, dróg gminnych – wójt ( burmistrz, prezydent miasta). W miastach na prawach powiatu, a takim miastem jest Białystok, funkcje starosty sprawuje prezydent miasta ( art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym). Zbieg kompetencji decyzyjnych prezydenta miasta na prawach powiatu z kompetencjami wnioskodawcy, w świetle powołanego powyżej wyroku NSA , nie może prowadzić do wyłączenia organu. Sąd podniósł, iż celem specustawy jest przyśpieszenie i uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Wyrazem uproszczenia procedur są przepisy specustawy określające warunki i mechanizm procesowania w taki sposób, który od strony procesowej wyłącza bądź ogranicza stosowanie ogólnych reguł procedury administracyjnej, a od strony materialnoprawnej wyłącza stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 4 specustawy wynika, iż do postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy, co wskazuje na pierwszeństwo reguł procesowania wynikających ze specustawy. Natomiast z art. 10 specustawy wynika, iż w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Sąd Wojewódzki stwierdził, iż w świetle ogólnych założeń i celów specustawy treść zaskarżonej decyzji nie narusza norm tej ustawy w zakresie dróg publicznych. Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, iż wniosek złożony przez uprawnionego wnioskodawcę – Prezydenta Miasta Białystok, działającego jako zarządca dróg gminnych na terenie miasta, o wydanie lokalizacji drogi nazwanej ulicą Dojazd 37D był kompletny. Zawierał wszystkie konieczne elementy, wymienione w art. 5 specustawy i był zaopiniowany przez właściwe organy wymienione w art. 5 tej ustawy. Ilość organów opiniujących każdorazowo wynika z charakteru i miejsca planowanej inwestycji. W odniesieniu do drogi wskazanej we wniosku stosowne opinie miał wydać Zarząd Województwa Podlaskiego, Zarząd Powiatu oraz Podlaski Wojewódzki Konserwator Zabytków. Opiniom tym specustawa nadała charakter niewiążący, albowiem niewydajnie opinii potraktowała jako brak zastrzeżeń do wniosku. Sąd pierwszej instancji uznał, za nietrafny zarzut skargi o braku zaopiniowania wniosku przez Zarząd Powiatu w sytuacji, gdy opinia ta została dołączona do wniosku, a ponadto z uwagi na brak możliwości skutecznego podważenia kompetencji Prezydenta Miasta Białegostoku do działania za zarząd powiatu i opiniowania za ten zarząd w świetle art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów ( Dz. U. Nr 103, poz. 652). Sąd za nietrafne również uznał twierdzenia skarżącej, iż opinie te powinny mieć formę postanowień wydanych w trybie art. 106 kpa, na które przysługuje zażalenie. Sąd wskazał, iż przepis art. 106 kpa stosowany jest na etapie postępowania administracyjnego, natomiast opiniowanie wniosku zgodnie ze specustawą następuje przed jego złożeniem do organu, a więc przed wszczęciem postępowania w sprawie. W art. 5 specustawy określone zostały wymogi wniosku, a nie obowiązki organu w zakresie poddania wniosku opiniowaniu na etapie wszczętego już postępowania. Opiniowanie wniosku przed jego złożeniem zastępuje uzgodnienia, pozwolenia i opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami ( ust. 3 art. 5 specustawy). Za nietrafne Sąd Wojewódzki uznał również zarzuty skargi sprowadzające się do kwestionowania formalnej oceny wniosku przez organ i braku merytorycznej oceny potrzeby lokalizacji drogi w określonym miejscu, podnosząc iż o tym, że wniosek zarządcy drogi podlega ocenie wyłącznie z punktu widzenia jego kompletności i dochowania wymogów formalnych wskazuje art. 10 spec ustawy. Zarządca drogi w świetle specustawy jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu inwestycji. Organ oceniający wniosek nie ma uprawnień do korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany zakresu planowanych rozwiązań techniczno-wykonawczych. Określona we wniosku zarządcy drogi lokalizacja drogi może, ale nie musi, pokrywać się z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli przewidziana we wniosku lokalizacja drogi pokrywa się z przebiegiem drogi przewidzianym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, to okoliczność ta przesądza o publicznym charakterze przedsięwzięcia, dla którego można wyłącznie wykorzystać procedurę specustawy, co wynika z jej art. 1. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż ustalił, że dla terenu, na którym zaprojektowano przebieg kwestionowanej drogi, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bojary w Białymstoku ( rejon ulic: Towarowej, Skorupskiej, Świętojańskiej, J.K. Branickiego, Ogrodowej i Sienkiewicza), zatwierdzony uchwałą Nr XVIII/174/07 Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 29 października 2007 r. Ulica objęta wnioskiem pokrywa się z przewidzianą planem drogą KD-30D, określoną w planie jako "droga gminna, ulica dojazdowa o szerokości w liniach rozgraniczających od 7,0 do 9,0 m, z jednią 1x2 pasy ruchu, zakończona placem do zawracania". Sąd powołał się na wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 84/10, w którym stwierdzono, iż wytyczenie dróg ( ulic) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nadanie im w treści planu parametrów technicznych właściwych do zakwalifikowania ich do dróg publicznych, jest wystarczające do uznawania późniejszej czynności wydzielenia gruntów pod te drogi za realizację celu publicznego. W konstatacji Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba merytorycznej oceny zasadności wniosku, gdyż o miejscu lokalizacji spornej drogi gminnej przesądził plan zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, samodzielnie o lokalizacji drogi przesądzić mógł wniosek zarządcy drogi. Organ w świetle specustawy nie ma możliwości rozważania innych wariantów przebiegu drogi i oceny słuszności interesów osób trzecich, których właścicielskich uprawnień do gruntu dotyka projektowany przebieg drogi. Sąd powołując się na konkretne wyroki sądów administracyjnych, podkreślił, iż w orzecznictwie sądowym przeważa stanowisko, co do braku dopuszczalności weryfikacji przez organ miejsca lokalizacji drogi przewidzianej wnioskiem o zezwolenie na lokalizację drogi w trybie przepisów specustawy drogowej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła H. J., opierając ją na podstawach naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: 1.art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego, tj. kontroli działalności Prezydenta Miasta Białegostoku oraz Wojewody Podlaskiego i utrzymanie w mocy decyzji, które zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu przed zmianami z dnia 25 lipca 2008 r., polegającym na odstąpieniu przez organy administracji od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez nieprzeprowadzenie analizy okoliczności merytoryczno-technicznych lokalizacji dorgi, nadto poprzestaniu na lapidarnych opiniach Prezydenta Miasta Białegostoku, Zarządu Województwa Podlaskiego oraz Podlaskiego Konserwatora Zabytków o braku zastrzeżeń do wniosku o lokalizację drogi, oraz całkowitym odstąpieniu od rozważenia słusznego interesu skarżącej i ewentualnej możliwości innego zorganizowania dostępu do nieruchomości położonych przy planowanej drodze, co w oczywisty sposób narusza zasadę obiektywizmu, b) art. 106 § 1 kpa w zw. z art. 106 § 5 kpa w zw. z art. 124 § 2 kpa w zw. z art. 3 ust.1, art. 4 oraz art. 5 ust.1 pkt 6 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu przed zmianami z dnia 25 lipca 2008 r., polegającym na usankcjonowaniu przez Wojewodę Podlaskiego decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku poprzedzonej opiniami innych organów administracji, pomimo iż nie były sporządzone w wymaganej formie postanowień. Wskazując na powyższe naruszenia prawa, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, że Prezydent Miasta i organ odwoławczy pełnią w procesie budowy drogi gminnej na zasadach specustawy jedynie funkcję organu administrującego, którego rola ogranicza się wyłącznie do badania realizacji wymogów formalnych wniosków. Organy administracyjne obu instancji rozstrzygając zasadność wniosku o lokalizację drogi nie podjęły żadnych działań w celu innego zorganizowania dostępu do nieruchomości położonych przy planowanej drodze. Sąd nie wziął pod uwagę, że Prezydent Miasta Białegostoku łącząc funkcję przedstawiciela Gminy i Powiatu, realizuje kosztem skarżącej partykularny interes Gminy, rażąco wykraczając poza cele specustawy. Sąd pominął, podnoszoną przez nią okoliczność, że część działek położonych wzdłuż planowanej drogi należy do Gminy. Ponadto planowana droga wbrew planowi zagospodarowania przestrzennego ma być drogą ślepą, gdyż Miasto Białystok odstąpiło od realizacji drogi oznaczonej w planie KD 45 CPJ, zatem realizacja tej drogi służy indywidualnemu interesowi Gminy Białystok, a nie rozwojowi sieci drogowej. Ustalony przebieg drogi przecinka jej budynek mieszkalny, co stanowi przesłankę obligującą Sąd do wnikliwej kontroli wydanych decyzji administracyjnych pod kątem ich zgodności z celem zastosowania specustawy drogowej. W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącej, na żadnym etapie nie dokonano analizy zasadności wniosku o lokalizację drogi i nie posłużyły temu lakoniczne opinie organów opiniujących. Warunkiem wydania decyzji określającej lokalizacji drogi jest złożenie wniosku wraz z opiniami organów wskazanych w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 specustawy. W przedmiotowej sprawie opinie dołączone do wniosku nie zostały sporządzone w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, przez co została pozbawiona możliwości ich weryfikacji oraz podjęcia polemiki z lokalizacją drogi na tym etapie. Zdaniem skarżącej Sąd naruszył funkcję kontrolną, utrzymując w mocy decyzję ustalającą sporną drogę, mimo że stoi ona w sprzeczności z dyspozycją art. 106 § 1 kpa w zw. z art. 106 § 5 kpa w zw. z art. 124 § 2 kpa w zw. z art. 4 specustawy drogowej. Skarżąca powołując się na wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10, podniosła, iż z orzeczenie to przesądza, iż sąd administracyjny nie ogranicza swojej kontroli do badania formalnych aspektów wniosku o lokalizacji drogi, a nadto w sytuacji połączenia funkcji wnioskodawcy i decydenta rolą Sądu jest ze szczególną uwagą pochylić również nad jego zasadnością z celem i charakterem specustawy drogowej. Takiego działania Sąd pierwszej instancji, zdaniem skarżącej, nie podjął, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej, p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie z następujących podanych poniżej przyczyn. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania ze skutkiem mającym wpływ na wynik postępowania ( art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a) należy wskazać, iż sprowadza się on w istocie do zarzutu dokonania błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji do dokonania niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i podjęcia błędnego orzeczenia w sprawie. Zarzut ten nie znajduje jednak uzasadnienia w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę H. J. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sposób wnikliwy na podstawie art. 133 p.p.s.a. dokonał oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, mając na uwadze treść podniesionych zarzutów skarżącego. Sąd dokonał oceny zebranego materiału rodowodowego mając na uwadze wymogi ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zwanej dalej specustawą, i uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie merytorycznej decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi gminnej – ulicy Dojazd 37 D w Białymstoku. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut, polegający na przyjęciu, iż organy administracyjne w procesie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi są upoważnione do badania zasadności wniosku o lokalizacje drogi oraz ingerencji w rozwiązania techniczne planowanej inwestycji, jak również poszukiwania alternatywnych rozwiązań. Istotnie bowiem, jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, w świetle przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organy orzekające nie są uprawnione do oceny celowości rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej. Jakkolwiek to stanowisko Sądu Wojewódzkiego znajduje oparcie w orzecznictwie ( por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2009 r., II OSK 1580/09, wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., II OSK 984/10) to jednak należy zauważyć, iż w przywołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wyraził również pogląd, iż organy administracyjne właściwe w zakresie orzekania o lokalizacji dróg mają obowiązek dokonać oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi publicznej nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w pełni podziela przedstawione powyżej poglądy. Nie ulega wątpliwości, że organy orzekające nie dokonały oceny planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy dojdzie do nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącej, to wskazane uchybienie nie mogło jednak pociągać za sobą konieczności uchylenia rozstrzygnięć obu instancji, skoro z niekwestionowanych ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że ustalony przebieg spornej drogi gminnej – ulicy Dojazd 37D przez nieruchomość skarżącej jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bojary w Białymstoku ( rejon ulic: Towarowej, Skorupskiej, Świętojańskiej, J.K. Branickiego, Ogrodowej i Sienkiewicza) zatwierdzony uchwałą Nr XVIII/174/07 Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 29 października 2007 r. Zatem, jeżeli o miejscu lokalizacji tej drogi gminnej przesądził obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, to organy, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji nie miały podstawy do rozważania innych wariantów jej przebiegu. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut, iż opinie organów wskazanych w art. 3 ust.1 oraz art. 5 ust.1 pkt 6 specustawy dołączone do wniosku Prezydenta Miasta Białegostoku o ustalenie lokalizacji drogi gminnej – ulicy Dojazd 37D nie miały formy postanowienia wraz uzasadnieniem przewidzianej w art. 106 § 1 i 5 kpa, na które stronie skarżącej przysługiwałoby zażalenie. Zgodnie z treścią art. 3 ust 1 specustawy właściwy zarządca drogi składa wniosek o ustalenie lokalizacji drogi, po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta ( burmistrza lub prezydenta). Natomiast ust. 2 cyt. przepisu stanowi, iż niewydajnie opinii, o których mowa w ust.1 , w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez właściwego zarządcę drogi o je wyrażenie, traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Zauważyć należy, iż treść art. 3 spec ustawy nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że wydanie opinii odnośnie wniosku inwestora – zarządcy drogi powinno nastąpić w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 106 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że organ współdziałający nie jest uprawniony do wydania postanowienia w tym trybie z własnej inicjatywy lub na wniosek strony, jeżeli uprawnienie to nie wynika z konkretnej normy prawnej ( por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2004r., IV SA 1982/02, lex 103821). Zgodnie z art. 106 kpa postanowienie takie może być wydane tylko w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, a decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty można wydać tylko po zajęciu stanowiska przez organ współdziałający, który ma obowiązek dokonać pozytywnego lub negatywnego uzgodnienia. Z art. 3 ust.1 i 2 specustawy obowiązek taki nie wynika. Przepis ten przewiduje możliwość wydania opinii, przy czym brak jej wydania w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez wnioskodawcę traktuje się jako niezgłoszenie zastrzeżeń do wniosku. Skoro zatem ustawodawca nie przewidział dla wyrażenia opinii przez organy wskazane w art. 3 ust.1 specustawy żadnej formy rozstrzygnięcia, to nie ma podstaw do przyjęcia, że opinie te powinny mieć formę postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 1 i 5 kpa, na które skarżącej przysługiwałoby prawo wniesienia zażalenia. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że przepis art. 106 kpa stosowany jest na etapie postępowania administracyjnego, po jego wszczęciu na wniosek strony lub z urzędu, a więc wtedy, gdy wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty przepis prawa materialnego uzależnia od stanowiska, uzgodnienia innego współdziałającego organu. Natomiast w myśl przepisów specustawy do opiniowania wniosku inwestora dochodzi przed wszczęciem postępowania administracyjnego, gdyż ustawodawca na wnioskodawcę, a nie na organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, nałożył obowiązek zwrócenia się o zaopiniowanie jego wniosku do organów wymienionych w art. 3 ust.1 i art. 5 ust. 1 pkt 6, które to opinie obowiązany jest on dołączyć do wniosku o ustalenie lokalizacji drogi, a w razie ich braku do wykazania, że o taką opinię do właściwego organu występował. Wskazane unormowania nie przewidują znanej w prawie administracyjnym instytucji współdziałania organów administracyjnych przy wydawaniu rozstrzygnięć, w ramach której organ uzgadniający wydaje postanowienie w trybie art. 106 kpa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.