II SA/Lu 73/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia rzeczywistego poziomu powierzchni działek oraz nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia 27 listopada 2009 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru w L., po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 2 października 2009 r., nr [...], odmawiającej wydania nakazu przywrócenia rzeczywistego poziomu działek nr ewid. [...]6 i [...]7 w B., gmina Z. oraz nakazującej P. P. wykonanie w terminie do dnia 31 marca 2010 r. cokołu betonowego wzdłuż ogrodzenia pomiędzy własną działką nr ewid. [...]7 a działką nr ewid. [...]9 (T. K. ) w poziomie gruntu od strony działki nr ewid. [...]9 z zachowaniem następujących warunków: - cokół o szerokości około 20 cm, zagłębiony około 20 cm poniżej poziomu gruntu, nie powinien przekraczać granicy z działką nr ewid. [...]9 i sięgać powinien do około 10 cm powyżej dolnej krawędzi pełnej deski żelbetowej ogrodzenia, - długość cokołu około 25 m, licząc od strony zachodniej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 31 marca 2009 r., II SA/Lu 37/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. K., uchylił decyzję LWINB w L. z dnia 24 listopada 2008 r. nr [...] oraz decyzję PINB w Z. z dnia 30 września 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia rzeczywistego poziomu powierzchni działek, wskazując na konieczność należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny w dniu 25 sierpnia 2009 r. i stwierdził, że P. P. wykonał na działce nr [...]7 ogrodzenie w odległości 23 cm od granicy z działką nr [...]9 należącą do T. K. Różnica poziomów pomiędzy działkami w linii ogrodzenia wynosi ok. 65 cm. Za ogrodzeniem, od strony T. K. zalega gruz kamienny wzdłuż ogrodzenia na odcinku ok. 25 m. Nie stwierdzono przenikania wód opadowych z działki J. i P. małż. P. na działkę T. K. Zgodnie z decyzją Starosty Z. nr [...] z dnia 16 września 2005 r. o pozwoleniu na budowę projektowany poziom terenu w obrębie budynku mieszkalnego jednorodzinnego powinien wynosić 240,50 m npm a faktycznie wynosi 240,18 m npm i jest zaniżony w stosunku do projektowanego o 32 cm. Natomiast poziom "0" budynku zamiast 240,97 m npm, wynosi 240,53 m npm. Poziom terenu wokół budynku nie przekracza więc wzwyż założeń projektowych. Obecnie teren wokół budynku jest płaski i nie posiada spadku w kierunku działki T. K. Poprzednie ukształtowanie terenu miało wyraźny spadek w kierunku działki skarżącej i wody opadowe w sposób naturalny spływały na działkę nr [...]9. Organ ustalił, że Starostwo Powiatowe w Z. w dniu 15 maja 2007 r. przyjęło bez sprzeciwu zamiar budowy ogrodzenia działek od strony drogi powiatowej nr [...], w dniu 23 czerwca 2008 r. przyjęło bez sprzeciwu zamiar budowy utwardzenia dojazdu do garażu, decyzją Starosty Z. z dnia 3 czerwca 2008 r., nr [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na przebudowę indywidualnego zjazdu z drogi powiatowej nr [...] na działki inwestora nr ewid. [...]6 i [...]7. W ocenie organu, przeprowadzone oględziny nie wykazały, aby inwestor dokonał istotnych odstępstw od wydanych pozwoleń budowlanych, a pomimo powstania różnicy wysokości terenu między działkami nr ewid. [...]7 i [...]9 wynoszącej ok. 65 cm nie można uznać, aby wykonane wyniesienie terenu stanowiło budowlę ziemną. W związku z tym powołaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji odmówił wydania decyzji nakazującej przywrócenia rzeczywistego poziomu powierzchni działek nr ewid. [...]6 i [...]7. Ponadto, z uwagi na przemieszczenie się gruzu kamiennego pod dolną deską żelbetową z działki P. P., zobowiązano inwestora do wykonania dodatkowego cokołu betonowego od strony działki T. K. Organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi na brak jakichkolwiek zależności technicznych i brak możliwości oceny spełnienia wymagań określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, nie można uznać podwyższonego terenu działek nr ewid. [...]6 i [...]7 za budowlę. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało, aby inwestor, poprzez działalność budowlaną, dokonał zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości należącej do T. K. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła T. K., wnosząc się o "zbadanie sytuacji w miejscu oraz o wydanie sprawiedliwego wyroku". Zarzuciła, iż wzdłuż ogrodzenia wybudowanego przez inwestora nie został zrealizowany cokół betonowy, a samo ogrodzenie zostało wydłużone, zaś organy nakazują zbudowanie cokołu nie na całej długości istniejącego ogrodzenia i tylko od strony jej działki. W wyniku podwyższenia gruntu przez inwestora zmieniony został kierunek spływu wód opadowych i roztopowych, co powoduje zalewanie jej działki. Organ drugiej instancji nie wziął pod uwagę, że dokumenty przedstawione przez PINB w Z. nie zawsze były wiarygodne, co dotyczy zwłaszcza szkicu zagospodarowania działki. Zdaniem strony, organy administracji powinny rozwiązywać konflikty sąsiedzkie, a nie doprowadzać do ich narastania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 31 marca 2009 r., II SA/Lu 37/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. K., uchylił decyzję LWINB w Lublinie z dnia 24 listopada 2008 r. nr [...] oraz decyzję PINB w Z. z dnia 30 września 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia rzeczywistego poziomu powierzchni działek. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawie tej nie zostało wyjaśnione należycie, czy wykonane przez inwestora prace, związane z ukształtowaniem terenu działki, stanowiły roboty budowlane w rozumieniu ustawy, jeśli tak – czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych oraz czy działania inwestora nie spowodowały skierowania wód opadowych na działkę skarżącej. Organy nadzoru budowlanego nie rozważyły również, zdaniem Sądu, czy stwierdzone podwyższenie terenu na działkach inwestora, zakwalifikowane być może jako budowla ziemna, wskazana w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". Organy administracji nie udokumentowały również w sposób prawidłowy pomiarów, z których wynika, że poziom terenu działki inwestora został podniesiony w stosunku do gruntu macierzystego o około 50 cm ani nie odniosły się do zarzutu skarżącej, że pełna deska żelbetonowa, zawieszona jest nad ziemią na słupkach cementowych, a nie na cokole betonowym. Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie prawidłowo, uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanym wyżej wyroku Sądu. Przede wszystkim organy te ustaliły stan faktyczny zgodnie ze wymogami wynikającymi z art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. W świetle art. 7 k.p.a. organy administracji podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organy te są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Zgodnie ze wskazaniami Sądu organ pierwszej instancji w dniu 25 sierpnia 2009 r. przeprowadził po raz kolejny oględziny w sprawie i stwierdził, że wykonane przez inwestora P. P. na działce nr [...]7 ogrodzenie znajduje się w odległości 23 cm od granicy z działką nr [...]9 należącą do skarżącej. Organ pierwszej instancji ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, że różnica poziomów pomiędzy działkami w linii ogrodzenia wynosi ok. 65 cm. W trakcie oględzin nie stwierdzono przenikania wód opadowych z działki inwestora na działkę skarżącej. Wykonując zalecenia Sądu organy ustaliły, iż zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Z. z dnia 16 września 2005 r. o pozwoleniu na budowę, projektowany poziom terenu w obrębie budynku mieszkalnego jednorodzinnego powinien wynosić 240,50 m npm, zaś wynosi 240,18 m npm, jest więc zaniżony w stosunku do projektowanego o 32 cm. Poziom tzw. "0" budynku, zamiast 240,97 m npm, wynosi 240,53 m npm. Nie ulega zatem wątpliwości, iż poziom terenu wokół budynku nie przekracza zatem wzwyż założeń projektowych. Obecnie teren wokół budynku jest płaski i nie posiada spadku w kierunku działki T. K. Natomiast poprzednie ukształtowanie terenu miało wyraźny spadek w kierunku działki skarżącej i wody opadowe w sposób naturalny spływały na działkę nr [...]9. Powyższe ustalenia, co należy podkreślić, potwierdzone zostały dokumentacją fotograficzną (zaopatrzoną w opisy), która została wykonana w sposób bardzo staranny. Z akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, że Starostwo Powiatowe w Z. w dniu 15 maja 2007 r. przyjęło bez sprzeciwu zamiar budowy ogrodzenia działek od strony drogi powiatowej nr [...], w dniu 23 czerwca 2008 r. przyjęło bez sprzeciwu zamiar budowy utwardzenia dojazdu do garażu, decyzją z dnia 3 czerwca 2008 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Starosty Z. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi pozwolenia na przebudowę indywidualnego zjazdu z drogi powiatowej nr [...] na działki nr ewid. [...]6 i [...]7 położone w B. gmina Z. Sąd podziela również stanowisko organów, które oceniły iż podwyższonego terenu działek nr ewid. [...]6 i [...]7 nie można uznać za budowlę ziemną. W świetle art. 3 pkt 3 ustawy budowlę stanowi każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, taki jak w szczególności budowle ziemne. Ustawa nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez budowle ziemne, jednakże można przyjąć, że są to wytwory ludzkiej działalności nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury wykonane z ziemi lub podobnego materiału (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2003 r., II SA/Gd 1828/00, niepubl.). W rozpoznawanej sprawie w wyniku robót zrealizowanych przez inwestora podniesiony został teren działek nr ewid. [...]6 i [...]7, a pomiędzy działką nr ewid. [...]7 a działką skarżącej powstała różnica wysokości terenu wynosząca ok. 65 cm. Nie można jednak uznać, że teren opisanych działek (po podwyższeniu przez inwestora) stanowi obiekt budowlany będący budowlę ziemną, brak jest bowiem, jak słusznie podniósł organ odwoławczy, podstaw do przeprowadzenia oceny dotyczącej spełnienia wymagań podstawowych określonych art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepis ten stanowi, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska oraz ochrony przed hałasem i drganiami. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji odmówił wydania decyzji nakazującej przywrócenia rzeczywistego poziomu powierzchni działek nr ewid. [...]6 i [...]7, a wobec stwierdzenia przemieszczenia się gruzu kamiennego z działki nr [...]7 pod dolną deską żelbetową ogrodzenia na odcinku 25 m, zobowiązał inwestora do wykonania dodatkowego cokołu betonowego od strony działki skarżącej – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, by inwestor dokonał zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości należącej do T. K. Ponownie należy podkreślić, iż w świetle akt sprawy poprzednie ukształtowanie terenu działek inwestora miało wyraźny spadek w kierunku działki skarżącej i wody opadowe w sposób naturalny spływały na działkę nr ewid. [...]9, w chwili obecnej zaś teren ten jest płaski i nie posiada spadku w kierunku działki skarżącej. Inwestor nie naruszył zatem § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690), zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącej. Wbrew twierdzeniom skarżącej z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach wyraźnie wynika, iż wzdłuż ogrodzenia wybudowanego przez inwestora został zrealizowany cokół betonowy od strony jego działki (k. 83, 84 akt adm. I inst.). Wprawdzie od strony działki skarżącej brak jest tego cokołu, lecz właśnie decyzje organów obu instancji wydane w rozpoznawanej sprawie nakładają na inwestora obowiązek wykonania takiego cokołu w tym miejscu. Kwestia wydłużenia ogrodzenia przez inwestora po wydaniu zaskarżonej decyzji nie była przedmiotem postępowania w tej sprawie, a więc nie może być oceniana przez Sąd, który nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, a jedynie bada prawidłowość działań organów administracji. Działania inwestora podjęte po zakończeniu tego postępowania mogą natomiast stanowić przedmiot innego kolejnego postępowania w sprawie. Skarżąca nie uprawdopodobniła nawet swego zarzutu co do braku wiarygodności dowodów zebranych przez PINB w Z. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nadzoru budowlanego działają na podstawie przepisów ustawy i ich obowiązkiem nie jest rozwiązywanie konfliktów sąsiedzkich, lecz wykonywanie zadań wskazanych w ustawie. Zgodnie zaś z art. 84 ust. 1 ustawy do zadań organów nadzoru budowlanego należy: 1) kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, 2) kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, 3) badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych, 4) współdziałanie z organami kontroli państwowej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.