I OSK 11/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1130/09 w sprawie ze skargi T. Ś. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia 27 kwietnia 2009 r. nr DOLiS/POST-101/09/14892,14893 w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1130/09 uchylił postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia 27 kwietnia 2009 r. nr DOLiS/POST-101/09/14892,14893 i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia 16 marca 2009 r. o odmowie uwzględnienia wniosku oraz orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej także: "Generalny Inspektor") wpłynęła skarga T.Ś., przebywającego w Zakładzie Karnym w Strzelcach Opolskich na Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej z siedzibą w Bielsku Białej, w sprawie odmowy udostępnienia mu informacji dotyczących jego dzieci J. Ś. oraz D. Ś.. Generalny Inspektor wszczął w tej sprawie postępowanie i pismem z dnia 14 stycznia 2009 r. poinformował T. Ś. o przysługującym mu prawie wglądu do akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, jak również o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismem z dnia 24 stycznia 2009 r. T. Ś. zwrócił się do organu o przesłanie akt postępowania do zakładu karnego, w którym odbywa karę, w celu zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Generalny Inspektor postanowieniem z dnia 16 marca 2009 r. nr DOLiS/POST-73/09/9090/9093 odmówił uwzględnienia ww. wniosku, wskazując na możliwość realizacji przysługujących stronie uprawnień do zapoznawania się z aktami sprawy w siedzibie organu przez przedstawiciela lub pełnomocnika i podkreślił, że organ administracji publicznej ma jedynie obowiązek zapewnić stronie dostęp do akt, natomiast sposób realizacji wskazanego uprawnienia pozostawiony jest stronie. Po rozpatrzeniu zażalenia T. Ś. na ww. postanowienie Generalny Inspektor postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2009 r. nr DOLiS/POST-101/09/14892,14893 utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ powtórnie zajął stanowisko, że uprawnienie wynikające z art. 73 § 1 K.p.a. strona może zrealizować w siedzibie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, a jeżeli nie ma możliwości realizacji tego uprawnienia osobiście, może je realizować za pośrednictwem pełnomocnika lub przedstawiciela, przy czym pełnomocnikiem strony zgodnie z art. 33 § 1 K.p.a. może być każda osoba fizyczna posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych Zatem tylko od strony zależy, czy będzie chciała z takiego prawa skorzystać. Generalny Inspektor podkreślił, że procedura administracyjna nie przewiduje możliwości przesyłania stronie przez organ administracji publicznej akt sprawy, a także nie ma możliwości sprowadzenia T. Ś. do biura organu w celu zapoznania go z aktami sprawy, tak jak czynią sądy i prokuratury wobec osób pozbawionych wolności. T. Ś. zaskarżył postanowienie z dnia 27 kwietnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił naruszenie przez organ art. 7 i art. 8 K.p.a. i stwierdził, że odmowa zapoznania go z zebranymi w sprawie dokumentami, wbrew nakazom art. 7, art. 8 i art. 9 Konstytucji RP, świadczy o ukierunkowanym działaniu GIODO w celu działania na jego szkodę. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie zapoznania go z aktami sprawy administracyjnej. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podniósł, iż w sytuacji skarżącego, który odbywa karę pozbawienia wolności i z tej racji nie może swobodnie się poruszać, nie ma on faktycznie możliwości zrealizowania przysługującego mu prawa do przeglądania akt postępowania administracyjnego w siedzibie organu i dlatego też informowanie go przez organ o tym prawie jest bez znaczenia, skoro bezpośrednio skarżący nie może prawa tego zrealizować. Skoro T. Ś. chce zapoznać się z aktami postępowania administracyjnego, to organ, gdyby faktycznie dążył do zrealizowania tego uprawnienia skarżącego, mógł skserować akta postępowania i przesłać je skarżącemu do zakładu karnego, w którym odbywa on karę pozbawienia wolności. W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. W uzasadnieniu Sąd wskazał na treść art. 73 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej w każdym stadium postępowania obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 K.p.a.). Z uprawnień przewidzianych w art. 73 K.p.a. strona może korzystać albo osobiście, albo przez pełnomocnika. Akta powinny być udostępniane stronie w siedzibie urzędu organu prowadzącego postępowanie albo organu działającego w trybie pomocy prawnej (art. 52 K.p.a.) w obecności pracownika organu. Co do zasady więc, strona powinna zapoznać się z aktami sprawy administracyjnej w siedzibie organu i organ nie ma obowiązku przesyłania jej akt administracyjnych celem zapoznania się. Sąd uznał, iż nie oznacza to jednak, że nie mogą zaistnieć sytuacje wyjątkowe, które poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami postępowania, ograniczają jej czynny udział w postępowaniu. Na takie wyjątkowe sytuacje, które mogą faktycznie udaremnić prawo strony do zapoznania się z aktami postępowania wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 385/09. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, właśnie taka wyjątkowa sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż strona z uwagi na odbywanie kary pozbawienia wolności nie może udać się do siedziby organu i osobiście skorzystać z prawa zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego. Nie ma zatem żadnych przeszkód, aby Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych skserował dla strony akta postępowania i przesłał do zakładu karnego, w którym strona odbywa karę pozbawienia wolności. Nie przedłuży to znacząco postępowania i będzie znacznie tańsze niż całe postępowanie, wywołane wnioskiem o udostępnienie do wglądu akt sprawy. Takie działanie nie naruszałoby zasady postępowania administracyjnego przewidzianego przepisem art. 12 § 1 K.p.a. Natomiast nadmierny formalizm w stosowaniu przez organ administracyjny w niniejszej sprawie przepisu art. 73 § 2 K.p.a. spowodował, że w istocie naruszono konstytucyjne prawo strony do obrony i jawności postępowania administracyjnego, albowiem faktycznie strona ze swoich uprawnień skorzystać nie mogła. Nadto organ nie odniósł się w ogóle do kwestii ważnego interesu strony i oceny jej realnych możliwości czynnego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym z uwagi na fakt odbywania kary pozbawienia wolności. Sąd nie zgodził się z Generalnym Inspektorem, iż sam fakt powiadomienia strony o tym, że może się zapoznać z aktami sprawy oraz że może to uczynić za pośrednictwem pełnomocnika, jest w takim stanie faktycznym wystarczający. Sąd zaznaczył, że działanie w niniejszej sprawie T. Ś. przez pełnomocnika, z uwagi na fakt odbywania kary pozbawienia wolności, jest także ograniczone, zarówno co do kręgu osób, którym mógłby udzielić pełnomocnictwa, jak i co do czasu (osoba taka musiałaby uzyskać wcześniej widzenie w zakładzie karnym), zaś w sytuacji ustanowienia zawodowego pełnomocnika, wobec braku instytucji pełnomocnika z urzędu w postępowaniu administracyjnym również kosztowne. Rozstrzygając powyższą kwestię Sąd odniósł się również do tego, że przedmiotowa sprawa należy do sfery ściśle osobistych spraw skarżącego, który domaga się udzielenia informacji o jego małoletniej córce. Stąd też wszelkie wątpliwości należy tu rozstrzygać na korzyść strony, ze względu na konstytucyjnie gwarantowane prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie art. art. 134 P.p.s.a. przez orzeczenie poza granicami sprawy, które skarżący kasacyjnie organ określił jako udostępnienie (przesłanie) akt sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 12 § 1 i art. 73 § 1 i 2 K.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ wydając uchylone skarżonym wyrokiem postanowienia, naruszył wyżej wymienione przepisy. Wskazując na te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 P.p.s.a. przez orzeczenie poza granicami sprawy, które skarżący określił jako udostępnienie (przesłanie) akt sprawy. Stwierdzenie, że nie ma przeszkód, by Generalny Inspektor skserował dla strony akta sprawy, czyli sporządził uwierzytelnione odpisy i przesłał je do Zakładu Karnego nie mieści się w granicach tej sprawy. Żądanie skarżącego, dotyczące przesłania do Zakładu Karnego w Strzelcach Opolskich akt sprawy o sygnaturze DOLiS-440-672/08 celem zapoznania się ze zgromadzonym w nich materiałem dowodowym, odnosiło się do oryginału akt sprawy, a nie do kopii bądź ich odpisów. Niezależnie od powyższego, zdaniem Generalnego Inspektora, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 12 § 1 i art. 73 § 1 i 2 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ wydając postanowienia uchylone zaskarżonym wyrokiem naruszył wyżej wymienione przepisy. Zdaniem organu, nie można zgodzić się z poglądem Sądu, że przebywanie skarżącego w zakładzie karnym na skutek własnych działań (zabójstwa żony) jest sytuacją szczególnie wyjątkową i w związku z tym Generalny Inspektor powinien dokonać kserokopii akt sprawy i przesłać je skarżącemu. Żaden przepis K.p.a. nie uprawnia ani nie zobowiązuje organu administracji do kserowania akt sprawy i przesyłania kserokopii stronie. Wykonanie wyroku Sądu w taki sposób stanowiłoby naruszenie art. 73 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji, byłoby to bowiem wyjście poza ramy przepisu art. 73 K.p.a., który nie mówi o możliwości sporządzania przez organ administracji kserokopii akt sprawy, a zatem byłoby to działanie bezprawne. Przepis art. 73 K.p.a. stanowi wyraźnie, do czego jest zobowiązany organ administracji publicznej w zakresie realizacji uprawnień strony, a należą do nich wyłącznie umożliwienie stronie przeglądania akt sprawy oraz sporządzanie z nich odpisów i notatek (§ 1), uwierzytelnienia sporządzonych przez stronę odpisów z akt sprawy lub wydania stronie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Rola organu kończy się tu na zapewnieniu stronom możliwości skorzystania z tych uprawnień, w tym z utrwalenia na własny użytek wiadomości (materiałów) poprzez sporządzenie notatek, wykonanie odpisów; kwestia techniki wykonania nie ma tu znaczenia. Strona postępowania nie może jednak żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał organ administracji (wyrok NSA z dnia 29 marca 2001 r. sygn. akt II SA 2580/00 Monitor Prawniczy 2001/9/475). Generalny Inspektor wskazał, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie I OSK 385/09, na który powołał się Sąd pierwszej instancji, dotyczył sytuacji, w której strona wniosła o przesłanie poświadczonej za zgodność kserokopii skargi złożonej przez skarżącego oraz umożliwienia zapoznania się z aktami sprawy w miejscu zamieszkania, co było usprawiedliwione sytuacją finansową oraz złym stanem zdrowia. W sprawie T. Ś. jedynym powodem, dla którego nie może zapoznać się osobiście z aktami sprawy, jest pozbawienie go wolności w związku z karą, jaką odbywa za zabójstwo żony. Generalny Inspektor nie podziela poglądu, że w związku z tym, iż sprawa należy do sfery ściśle osobistych spraw skarżącego (który domaga się udzielenia informacji o jego małoletniej córce), to wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść strony, ze względu na konstytucyjnie gwarantowane prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). W opinii organu szczególnej ochronie powinna podlegać prywatność małoletniej, przebywającej aktualnie w rodzinie zastępczej. Obowiązkiem Generalnego Inspektora Ochrony danych Osobowych, zgodnie z art. 7 K.p.a., jest nie tylko uwzględnienie interesu skarżącego, ale również wzgląd na słuszny interes jego dzieci, które nie chcą kontaktów z ojcem. Także interes społeczny nie przemawia za tym, aby społeczeństwo ponosiło wyższe koszty postępowań administracyjnych z udziałem osadzonych w zakładach karnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Dokonując sądowej kontroli zaskarżonego aktu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji sprawa dotyczy dostępu strony do akt toczącego się postępowania w myśl zasady względnej jawności akt sprawy administracyjnej. Należy podkreślić, że przepis art. 73 K.p.a. przewiduje dwa stany faktycznoprawne oraz związane z nimi obowiązki organu administracji publicznej i odpowiednie uprawnienia strony postępowania. Zgodnie z § 1 (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną z dniem 11 kwietnia 2011 r.). w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Stosownie natomiast do § 2 strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania z akt uwierzytelnionych odpisów, jeżeli jest to uzasadnione jej ważnym interesem. W niniejszej sprawie skarżący T. Ś. wystąpił do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych o udostępnienie mu akt postępowania administracyjnego wszczętego jego wnioskiem o zobowiązanie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bielsku Białej do udzielenia mu informacji dotyczących jego dzieci. Żądał przesłania mu akt postępowania do zakładu karnego, w którym odbywał karę pozbawienia wolności. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych odmówił udostępnienia akt w żądanej przez stronę formie postanowieniem opartym na przepisie art. 73 ust. 1 K.p.a. Wykładnia literalna wskazanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązkiem organu jest jedynie umożliwić stronie wykonanie jej uprawnienia do zapoznania się z aktami sprawy, sporządzenia notatek i odpisów dokumentów, także z uwzględnieniem możliwości technicznych, jakimi dysponuje organ. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że to organ decyduje, w jakiej formie ma możliwość wywiązania się z obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy. Strona nie może domagać się w sposób wiążący dla organu udostępnienia jej akt sprawy poprzez sporządzenie kserokopii dokumentów lub w innej wskazanej formie (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2001 r. sygn. akt II SA 2580/00, Wokanda 2002/1/26, wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 104/10, dostępny: http:orzeczenia.nsa.gov.pl). Odstępstwo od powyższej zasady Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił w sytuacjach szczególnych, wyjątkowych: ze względu na stan zdrowia, ograniczone możliwości finansowe i związane z tym trudności w dotarciu do siedziby organu (wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 693/10, Lex nr 595477, a także wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 385/09). Ponadto w sprawach rozstrzygniętych w tych orzeczeniach chodziło o udostępnienie, w trybie art. 73 § 1 K.p.a., akt postępowania przez przesłanie stronie kserokopii kilku dokumentów z akt sprawy, ze wskazaniem możliwości skorzystania przez organ z pomocy prawnej, o jakiej mowa w art. 52 K.p.a., tj. poprzez zapoznanie strony z aktami w siedzibie organu administracji publicznej położonej w bliskiej odległości od miejsca zamieszkania strony. Mimo iż Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie powołał się na wyrok z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 385/09, to trzeba stwierdzić, iż porównanie sprawy niniejszej ze sprawą rozstrzygniętą tamtym wyrokiem, jest całkowicie chybione. Przede wszystkim należy zważyć, że akta, których przesłanie skarżącemu do zakładu karnego dopuścił Sąd pierwszej instancji, dotyczą postępowania obejmującego dane osobowe dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, wobec którego skarżący T. Ś. ma orzeczone przez sąd ograniczenie władzy rodzicielskiej. Ponadto informacje, których udostępnienia domaga się skarżący w przedmiotowym postępowaniu, dotyczą danych objętych ochroną ustawową i to podwójnie - w ustawie o ochronie danych osobowych (art. 1 ust. 2, art. 23, art. 27) oraz w ustawie o pomocy społecznej (art. 100). Nie ma więc jakiejkolwiek analogii pomiędzy niniejszą sprawą a sprawami, w których wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wskazane - ze względu na ochronę praw procesowych strony - udostępnienie akt postępowania poza siedzibą organu. Przyjęta przez Sąd pierwszej instancji interpretacja art. 73 ust. 1 K.p.a. dopuszczająca przesłanie akt sprawy skarżącemu do zakładu karnego, jest błędna. Z treści art. 73 ust. 1 K.p.a. nie da się wyprowadzić tak daleko idących obowiązków organów administracji publicznej. Tym samym zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia tego przepisu. Trafny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Jak wskazano na wstępie, skarżący domagał się udostępnienia akt postępowania do wglądu, celem zapoznania się z zebranymi materiałami w sprawie o nakazanie Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Bielsku Białej udzielenia mu informacji dotyczących jego dzieci. Nie ulega wątpliwości zatem, że przedmiotem postanowienia zaskarżonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była odmowa realizacji przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, w sposób wskazany przez skarżącego, obowiązków wynikających z art. 73 § 1 K.p.a. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, jako obarczony "nadmiernym formalizmem", oceniał sposób zastosowania przez organ w niniejszej sprawie przepisu art. 73 § 2 K.p.a. podkreślając przy tym potrzebę oceny przez organ "ważnego interesu strony", która to okoliczność jest przewidzianą w art. 73 § 2 K.p.a. przesłanką realizacji przez stronę prawa do uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy bądź wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Skutkiem takiego działania Sądu pierwszej instancji jest wyjście poza granice rozpoznawanej sprawy, a tym samym naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe rozważania i oceny Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.