II SA/Bk 265/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. R. i S. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 15 lutego 2010 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty z dachem dwuspadowym, usytuowanej na działce nr geod. [...] (jezioro B.), obręb D., gmina G. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Dnia 29 czerwca 2009 r. Nadleśnictwo P. w P. poinformowało Starostwo Powiatowe w S., iż podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 26 czerwca 2009 r. wraz z przedstawicielami Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. nad jeziorem B. stwierdzono wybudowane przez dzierżawców jeziora obiekty budowlane wykonane z drewna w odległości 3 - 4 metry od brzegu jeziora. Z uwagi na powyższe Nadleśnictwo wniosło o kontrolę Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W następstwie powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu 22 lipca 2009 r. dokonał kontroli w/w obiektów budowlanych, po czym w dniu 2 września 2009 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanych dwóch obiektów budowlanych (wiat) na jeziorze B., obręb D., gmina G., jednocześnie zawiadamiając strony o wyznaczonych na dzień 17 września 2007 r. oględzinach. W trakcie przeprowadzonych wyżej czynności ustalono, iż przedmiotowe wiaty usytuowane są na działce nr geod. [...], na terenie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, które są w zarządzie Marszałka Województwa P., natomiast administratorem jest Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. Wiaty zostały pobudowane w czerwcu 2008 roku. Obiekt usytuowany jest w odległości 3 m od lustra wody jeziora B. Ustawiony jest na dwóch słupkach drewnianych 9 x 6 cm przykręconych do kształtowników stalowych I100 (wbitych w grunt). Do słupków przymocowany jest dach o wymiarach 3,55 x 3,35 cm z ocynkowanej blachy. Ponadto ustalono, że pod dachem znajdują się stół i po dwie ławki. Organ I instancji stwierdził ponadto, iż inwestorzy wybudowali wiaty w warunkach samowoli budowlanej bez stosownego zgłoszenia w organach administracji architektoniczno – budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy Prawo budowlane). Mając jednakże na uwadze okoliczność, iż obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane dopuszczają legalizację samowoli budowlanej po spełnieniu warunków określonych w przepisach prawa, organ wdrożył procedury legalizacyjne, o których mowa w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Postanowieniem z dnia 6 października 2009 r. nr [...] organ nadzoru budowlanego nałożył na G. S., S. S. i J. R. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia stosownych dokumentów, a mianowicie: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projektu zagospodarowania działki nr geod. [...] w obrębie wybudowanej wiaty, rysunków obejmujących wybudowaną wiatę oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy w wyznaczonym terminie nie przedłożyli wyżej wymienionych dokumentów, w związku z czym decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał w/w dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty z dachem dwupasmowym, usytuowanej na działce nr geod. [...] (jezioro B.) obręb D., gmina G. Postępowanie wobec drugiej wiaty zostało umorzone z uwagi na jej rozebranie przez inwestorów – decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...]. Od powyższej decyzji strony postępowania złożyły odwołanie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., argumentując je tym, że wybudowana wiata została postawiona zgodnie z przepisami prawa budowlanego – art. 29 ust. 1 pkt 22 oraz 30 ust. 1 pkt 1. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ zwrócił uwagę na kwalifikację prawną wykonanej inwestycji. W myśl bowiem art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane: "ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlą stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury". Z powyższego wynika, że przedmiotowa wiata jest niewątpliwie obiektem budowlanym, jednakże zdaniem organu odwoławczego mamy tu do czynienia z obiektem małej architektury. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, przez obiekt małej architektury - "należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki". Za taką kwalifikacją prawną przedmiotowej inwestycji przemawia fakt, że ustawa - Prawo budowlane definiując pojęcie obiektu małej architektury używa wyrażenia "w szczególności", a poza tym w ocenie organu II instancji, przedmiotowa wiata jest obiektem służącym rekreacji codziennej. Tym samym zarzut błędnej kwalifikacji prawnej inwestycji, zawarty w odwołaniu jest częściowo uzasadniony. Jednakże zdaniem organu odwoławczego wskazać należy, iż w myśl art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane "zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych". W konkretnym przypadku mamy do czynienia z opisaną wyżej sytuacją, gdyż działka ozn. nr geodezyjnym [...], stanowiąca teren jeziora B. jest niewątpliwie miejscem publicznym. Wprawdzie ustawa - Prawo budowlane nie definiuje pojęcia miejsca publicznego, jednakże można to ustalić w oparciu o liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 649/09, w którym wyrażono pogląd, iż "miejscem publicznym jest miejsce dostępne dla nieograniczonej liczby osób". Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w innych rozstrzygnięciach m.in. w wyroku NSA z dnia 4 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 2386/99, w wyroku NSA z dnia 2 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 454/4, a także w wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1002/05. W świetle powyższych orzeczeń teren jeziora jest miejscem dostępnym dla nieograniczonej liczby osób, a zatem budowa obiektów małej architektury powinna być poprzedzona stosownym zgłoszeniem w organach administracji architektoniczno - budowlanej. W niniejszej sprawie inwestorzy nie posiadali takiego dokumentu a zatem dopuścili się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 49b obowiązującego Prawa budowlanego. Inwestorzy nie podjęli działań legalizacyjnych, gdyż nie wypełnili obowiązków nałożonych postanowieniem organu l instancji z dnia 6 października 2009 r. W takim przypadku organy nadzoru budowlanego zobligowane są stosownie do treści art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiedli J. R. i S. S. zarzucając jej naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. Zdaniem skarżących działka oznaczona nr geod. [...] została przez inwestorów wydzierżawiona jako jezioro - nieruchomość rolna pokryta powierzchniowymi wodami śródlądowymi i utworzonych na nich obwodami rybackimi wraz z rybami bytującymi w wodach tych obwodów. Z uwagi na to, że dzierżawcy zostali zobowiązani do prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, jedyną racjonalną metodą jest zarybianie i ukierunkowanie się na prowadzenie działalności wędkarskiej. Skarżący podnieśli, iż z jeziora korzystają tylko osoby, które wykupują licencję u dzierżawców jeziora, w związku z czym jezioro jest dostępne dla wąskiej, ograniczonej liczby osób. Ponadto J. R. i S. S. zaznaczyli, że przedmiotowa wiata została usytuowana na terenie, który stanowi jezioro, bowiem nie jest to linia brzegowa, a tylko taka na podstawie przepisów prawa wodnego jest uznawana za miejsce publiczne. W odpowiedzi na skargę, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie z uwagi na jej bezzasadność, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślono, iż teren, z którego ustąpiła woda jeziora jest miejscem publicznym i realizacja obiektów małej architektury w tego rodzaju miejscach wymaga zgłoszenia w organie administracji architektoniczno – budowlanej. Natomiast sam fakt, iż z terenu wokół jeziora mogą korzystać osoby posiadające kartę wędkarską, pozwala wysnuć wniosek, iż tych osób może być nieograniczona ilość. Ponadto teren jeziora nie jest własnością prywatną, z której korzystanie ograniczone jest wobec właściciela. Końcowo zwrócono uwagę, iż inwestorzy jako dzierżawcy jeziora mogli korzystać wyłącznie z wody, a nie terenu, na co wskazuje kopia pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. z dnia 14 stycznia 2010 r. dołączona do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonej decyzji, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili ich wydawania. W szczególności uznać należy, iż organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosował i zinterpretował przepisy prawa będące podstawą podjętych decyzji. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Na wstępie podnieść należy, iż stosownie do treści art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, wyłączenie w art. 29 niektórych obiektów budowlanych, instalacji, urządzeń i robót budowlanych z obowiązku uzyskiwania pozwoleń na budowę nie jest równoznaczne z zastąpieniem tych pozwoleń zgłoszeniem zamiaru rozpoczęcia danej budowy lub przystąpienia do wykonywania danych robót organowi administracji publicznej. Dopiero w art. 30 ust. 1 ustala się, w jakim zakresie budowy i roboty budowlane wyłączone z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zostały objęte obowiązkiem zgłoszenia ich właściwemu organowi administracji publicznej. W szczególności przepis art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy wskazuje, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. W tym miejscu podkreślić należy, iż zgłoszenie właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej budowy lub robót jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wymagającej ustalenia przez wymieniony organ, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane odpowiadają wymaganiom prawa i mogą być realizowane, czy też organ powinien nie dopuścić do realizacji danej budowy (robót budowlanych). Postępowanie administracyjne wszczęte wskutek zgłoszenia budowy lub robót budowlanych jest kończone swoistą zgodą właściwego organu, czyli organu administracji architektoniczno - budowlanej na przystąpienie przez inwestora do wykonywania budowy lub robót objętych zgłoszeniem, polegającą na nieskorzystaniu w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia z prawa wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 2) na rozpoczęcie zamierzonej działalności budowlanej. W niniejszej sprawie inwestorzy nie wykonali powyższego obowiązku i nie zgłosili właściwemu organowi zamiaru wykonania obiektu budowlanego – wiaty, zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy. Jak wynika z ustaleń organów skarżący wybudowali dwie wiaty w odległości 3 m od lustra wody jeziora B. (jedna z nich została rozebrana). Obiekt został ustawiony na dwóch słupkach drewnianych 9 x 6 cm przykręconych do kształtowników stalowych I100 (wbitych w grunt). Do słupków przymocowany jest dach o wymiarach 3,55 x 3,35 cm z ocynkowanej blachy. Wiaty usytuowane zostały na działce nr geod. [...], na terenie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, które są w zarządzie Marszałka Województwa P., natomiast administratorem jest Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. Skarżący dzierżawią ten grunt jako jezioro – nieruchomość rolną pokrytą powierzchniowymi wodami śródlądowymi i utworzonymi na nich obwodami rybackimi wraz z rybami bytującymi w wodach tych obwodów. Powyższe znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzi wątpliwości Sądu, nie jest też kwestionowane przez skarżących. Na tej podstawie przyjęto, iż przedmiotowa wiata jest obiektem budowlanym tzw. małej architektury, jednakże z uwagi na jej usytuowanie w miejscu publicznym, budowa winna być poprzedzona stosownym zgłoszeniem w organach administracji architektoniczno – budowlanej. Na tle niniejszej sprawy powstał jednakże spór, co do kwalifikacji prawnej wykonanej inwestycji, a mianowicie czy w konkretnym przypadku została ona zrealizowana w miejscu publicznym. Według stanowiska skarżącej – dzierżawione jezioro jest dostępne dla wąskiej, ograniczonej liczby osób, dlatego też ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wymaga budowa obiektów małej architektury służących rekreacji, które nie są usytuowane w miejscach publicznych. Według organu teren jeziora nie jest własnością prywatną, z której korzystanie ograniczone jest wobec właściciela. Teren, z którego ustąpiła woda jeziora jest miejscem publicznym i realizacja obiektów małej architektury w tego rodzaju miejscach wymaga stosownego zgłoszenia. Sąd administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela pogląd prezentowany przez organ odwoławczy, iż w konkretnym przypadku mamy do czynienia z realizacją obiektu małej architektury w miejscu publicznym, co pociąga za sobą obowiązek dokonania stosownego zgłoszenia. Na wstępie podnieść należy, iż prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji "miejsca publicznego". Przyjmuje się jednakże w orzecznictwie, iż termin ten należy rozumieć w taki sposób, jak rozumie się go w języku potocznym. A zatem "miejscem publicznym" jest miejsce dostępne dla nieograniczonej liczby osób (tak też WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 649/09). Może to być miejsce, do którego wstęp ma każdy bez ograniczeń, ale również miejsce wymagające posiadania określonej karty wstępu (biletu, zaproszenia). Z uwagi na powyższe, przedstawione w tej mierze argumenty przez stronę skarżącą nie są zasadne. Uznać bowiem należy, iż teren jeziora bez wątpienia posiada cechy powszechnej dostępności. Zgodzić się przy tym należy z twierdzeniem organu odwoławczego, iż z faktu, że z terenu jeziora mogą korzystać osoby posiadające kartę wędkarską nie można wyprowadzać wniosku, iż teren ten nie może być dostępny dla nieograniczonej liczby osób. Nie można natomiast uznać stanowiska skarżących, jakoby wiata została wybudowana na terenie, który "de facto jest jeziorem", tj. w miejscu, gdzie ustąpiło jezioro i na wyznaczonym stanowisku wędkarskim, nie zaś w linii brzegowej, w związku czym nie jest to miejsce publiczne. Podkreślenia wymaga również okoliczność, iż inwestorzy są jedynie dzierżawcami nieruchomości rolnej należącej do Skarbu Państwa, a sam fakt pobierania przez nich opłat za sprzedawane licencje, nie przesądza charakteru takiego miejsca, nawet wówczas, gdy mamy do czynienia z terenem, z którego ustąpiła woda. Ponadto dzierżawcy mogą korzystać wyłącznie z wody, a nie z terenu do niej przyległego, co również wynika z pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. z dnia 14 stycznia 2010 r., jak również przedłożonej przez skarżących podczas rozprawy w dniu 15 czerwca 2010 r. kopii umowy dzierżawy przedmiotowego gruntu. Powyższe potwierdził ponadto pełnomocnik uczestnika postępowania - Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych wskazując podczas rozprawy, iż w/w umowa dzierżawy zawarta ze skarżącymi dotyczy całej działki nr [...] o pow. 459.199 ha jako "wody płynące Skarbu Państwa", stąd dostęp do jeziora jest nieograniczony. Powyższe zdaniem Sądu przesadza, iż inwestorzy wybudowali obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej. Uznać bowiem należy, iż teren jeziora jest miejscem dostępnym dla nieograniczonej liczby osób, a zatem budowa obiektów małej architektury powinna być poprzedzona stosownym zgłoszeniem w organach administracji architektoniczno - budowlanej. Bezspornym jest także fakt, iż organ nadzoru budowlanego wdrożył procedurę legalizacyjną określoną w art. 49 b ust. 2 ustawy umożliwiającą doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] nałożono bowiem na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania tego postanowienia określonych dokumentów. Inwestorzy w wyznaczonym terminie nie wykonali nałożonych nań obowiązków i nie przedłożyli stosownych dokumentów. W tych uwarunkowaniach przyjąć należy, iż organy prawidłowo nakazały stronom skarżącym dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty z dachem dwupasmowym, usytuowanej na działce nr geod. [...] (jezioro B.) obręb D., gmina G. W myśl bowiem art. 49b ust. 3 ustawy, w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis art. 49b ust. 1, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. W tym miejscu zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż "nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go w sytuacjach, w których istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, tj. stanu nienaruszającego wartości istotnych z punktu widzenia m.in. bezpieczeństwa ludzi i mienia, prawa osób trzecich, ochrony środowiska itp. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 33/05). Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego właściwie podjęły działania zmierzające do wykonania określonych czynności, które w rezultacie prowadziłyby do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. Jednakże z uwagi na stanowisko inwestorów, organ administracji był zobowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę samowoli budowlanej. Z wyżej wskazanych powodów zaskarżonej decyzji nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.