II OSK 2206/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del NSA Anna Żak Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II SAB/Rz 14/10 w sprawie ze skargi L. B. na bezczynność Zarządu Województwa Podkarpackiego w przedmiocie powołania na stanowisko Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Rzeszowie oddala skargę kasacyjną. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II SAB/Rz 14/10 odrzucono skargę L. B. na bezczynność Zarządu Województwa Podkarpackiego w przedmiocie powołania na stanowisko Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Rzeszowie. W uzasadnieniu wskazano, że uchwałą z 29 stycznia 2009 r., Rada Nadzorcza Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Rzeszowie (dalej: WFOŚiGW w Rzeszowie) wystąpiła do Zarządu Województwa Podkarpackiego z wnioskiem o powołanie L. B. na stanowisko Prezesa Zarządu Funduszu. W dniu 11 lutego 2010 r., Marszałek Województwa Podkarpackiego poinformował L. B., że Zarząd Województwa Podkarpackiego nie powołał go na stanowisko Prezesa WFOŚiGW w Rzeszowie. Pismem z 17 lutego 2010 r., L. B. wezwał Zarząd Województwa Podkarpackiego do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niepowołaniu go na wskazane stanowisko, pomimo przedstawienia jego kandydatury przez Radę Nadzorczą Funduszu. W wezwaniu podkreślił, że zgodnie z przepisami art. 400j ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), prezesi zarządów wojewódzkich funduszy są powoływani przez zarządy województw na wniosek rad nadzorczych. Takie ukształtowanie wzajemnych relacji między działaniem zarządu województw, a wnioskiem przedstawionym przez rady nadzorcze funduszy, prowadzić musi do przyjęcia, że zarządy województw są zobligowane do powołania osób rekomendowanych stosownymi uchwałami rad nadzorczych. Odpowiadając na wezwanie, Zarząd Województwa Podkarpackiego uchwałą z dnia 23 lutego 2010 r. nr 257/5043/10 stwierdził, że wezwanie jest niezasadne. W dniu 25 marca 2010 r. L. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Zarządu Województwa Podkarpackiego. W skardze wniósł o zobowiązanie Zarządu Województwa Podkarpackiego do wydania decyzji powołującej skarżącego na stanowisko Prezesa WFOŚiGW w Rzeszowie, zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi. Odpowiadając na skargę, Zarząd Województwa Podkarpackiego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Odrzucając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołał art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) i wskazał, że z treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że przedmiotem skargi może być bezczynność organów, jednak tylko w zakresie wskazanym w pkt 1 – 4a powołanego przepisu. Akty podejmowane przez Zarząd Województwa Podkarpackiego w sprawie skarżącego nie mieszczą się w grupie aktów wskazanych ustawą. Zdaniem Sądu są to akty organów administracji publicznej, które mogą być traktowane jako te, które wyczerpują dyspozycję art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W tej grupie mieszczą się wszystkie takie akty z zakresu administracji publicznej, które nie są aktami dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) oraz nie są aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Skoro tak, to do takich aktów nie mają zastosowania reguły zaskarżania odnoszące się do bezczynności organu. Oznacza to również, że w zakresie takich aktów organ nie może być bezczynny, gdyż nie ciąży na nim obowiązek ich wydania. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy ona bezczynności w wydaniu aktu podlegającego kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżona bezczynność organu dotyczy aktu z zakresu administracji publicznej niebędącego aktem dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz niebędącego przepisem prawa miejscowego w sytuacji gdy akt, którego wydania domaga się skarżący, stanowi w jego ocenie akt inny niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 p.p.s.a. akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określony w pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a.; 2) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na wykluczeniu, że uchwała zarządu województwa o powołaniu prezesa zarządu wojewódzkiego funduszu podejmowana na podstawie art. 400j ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowi inny niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 p.p.s.a. akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. polegające na lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu postanowienia odrzucającego skargę, pozbawiające skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, ponieważ podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie są trafne. W art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. mowa o aktach organów jednostek samorządu terytorialnego, innych niż akty prawa miejscowego, podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreśla się, że akt ten może dotyczyć większej lub mniejszej liczby osób, a nawet jednej, wskazanej w tym akcie osoby. Jeżeli zaś chodzi o "sprawę z zakresu administracji publicznej", to Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za szerokim rozumieniem tego pojęcia (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, komentarz do art. 3, teza 28, s. 35). Wnoszący skargę kasacyjną stoi na stanowisku, że Sąd pierwszej instancji powinien był uznać uchwałę zarządu województwa dotyczącą powołania prezesa zarządu WFOŚiGW za czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym rozpoznać skargę wniesioną na bezczynność organu samorządu terytorialnego wobec niepodjęcia takiej czynności, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jest to pogląd nieuzasadniony. Przepis art. 400j ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska stwierdza, że zarządy wojewódzkich funduszy stanowią prezesi zarządów wojewódzkich funduszy oraz zastępcy prezesów zarządów wojewódzkich funduszy - powoływani i odwoływani przez zarządy województw, na wniosek rad nadzorczych wojewódzkich funduszy. Oznacza to, że przepis ten określa właściwość zarządów województw w sprawach powoływania i odwoływania członków zarządów wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. W żadnym razie przepis ten nie obliguje zarządu województwa do powołania na stanowisko prezesa zarządu wojewódzkiego funduszu osoby wskazanej przez radę nadzorczą. Tym samym osoba wskazana we wniosku o powołanie na stanowisko prezesa zarządu wojewódzkiego funduszu, nie jest osobą, której uprawnienie do ubiegania o to stanowisko wynikałoby z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Konsekwentnie zatem należy przyjąć, że podejmowany w tej sprawie przez zarząd województwa akt nie jest aktem, o którym mowa w tym przepisie. Ponadto, zgodnie z art. 15 pkt 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.), organem samorządu województwa jest zarząd województwa. Jak już podkreślono, możliwość zaskarżenia aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, które nie są aktami prawa miejscowego, przewiduje art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Powołanie (i odwołanie) prezesa zarządu wojewódzkiego funduszu należy do kategorii spraw publicznych – sprawy z tego zakresu były już rozpoznawane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA z 2 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 1019/05 oraz z 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1486/07). Unormowanie to potwierdza wniosek, że powołanie/odwołanie prezesa zarządu wojewódzkiego funduszu należy do spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., co z kolei oznacza, że skarżącemu nie przysługiwała skarga na bezczynność organu jednostki samorządu terytorialnego w rozpoznawanej sprawie na mocy art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy,. Tym samym należało uznać, że zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1, oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 6 p.p.s.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że uzasadnienie sporządzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawierało co prawda zwięzłe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ale za to całkowicie wystarczające do wytłumaczenia, jakie przesłanki (brak właściwości sądu administracyjnego) zadecydowały o odrzuceniu skargi. Zatem i tego zarzutu nie można było uznać za zasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,.