II SA/Kr 403/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi R.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie niestwierdzenia podstaw do wydania decyzji nakazującej wstrzymanie budowy skargę oddala. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. , na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 83 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stwierdził podstaw do wydania decyzji administracyjnej nakazującej wstrzymanie budowy budynku rekreacyjno-wypoczynkowego z częścią mieszkalną na działkach nr 1 , 2 i 3 obr. [...] w Z. w rejonie ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 24 kwietnia 2009 r. do organu wpłynął wniosek J.R. z żądaniem stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę i natychmiastowego wstrzymania wszelkich robot budowlanych na ww. obiekcie. Organ wskazał, że z uwagi na wniesienie pisma również do Wojewody , nie przekazał podania właściwemu organowi, a jedynie poinformował wnioskodawcę o swojej niewłaściwości. W dniu 28 kwietnia 2009 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne w czasie których stwierdzono, że na budowie wykonywane są roboty związane z wykonywaniem ław fundamentowych. Nie stwierdzono odstępstw od projektu budowlanego. Analiza dokumentacji budowy wykazała, że roboty są prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji Starosty T. nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. znak [...], która stała się ostateczna w dniu 27 marca 2009 r. Nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie zaistniały również podstawy do wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust 2 pkt 2 i art. 50 ust 1 pkt 1-4 ustawy. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł J.R. . Zarzucił naruszenie: art. 48 ust.2 pkt. 2 i art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo Budowlane, art. 77§ 1 i § 2 kpa, art. 78 § 1 kpa, art. 145 § 1 pkt. 1 kpa, art. 65 § 1 kpa, art. 28 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu podał, że decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., została wydana z naruszeniem prawa, gdyż wydano ją w oparciu o uchyloną w dniu [...] listopada 2008 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również z pominięciem odwołującego się jako strony postępowania. Powyższe okoliczności stanowią wystarczający powód do wydania decyzji o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych w trybie natychmiastowym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że powtórne rozpatrzenie sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne wskazuje, że organ ten niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, naruszając art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. W ocenie WINB w K. materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wystarczający, gdyż zapisu protokołu kontroli i notatki służbowej z dnia 28 kwietnia 2009r. wynika, iż przedmiotowe roboty budowlane są wykonywane na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] marca 2009 r. Organ odwoławczy podniósł, że wątpliwości budzi ustalenie w zaskarżonej decyzji, że nie stwierdzono odstępstw od projektu budowlanego, skoro w samym protokole kontroli nie zostało odnotowane, czy zastany stan robót budowlanych jest zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym. W aktach sprawy brak jest oryginałów lub kserokopii decyzji pozwolenia na budowę z zatwierdzonym projektem budowlanym, jak również podczas kontroli nie sporządzono żadnych szkiców z naniesieniem odległości wykonanych ław fundamentowych od granic nieruchomości w celu zbadania ich zgodności. Nie jest możliwe stwierdzenie zgodności wykonywania robót budowlanych z dokumentacją projektową na podstawie sporządzonej dokumentacji fotograficznej prac budowlanych. Powyższe braki uniemożliwiają również wypowiedzenie się organu odwoławczego w zakresie prawidłowości wykonywanych robót budowlanych. Ponadto zgromadzona dokumentacja nie pozwala na zbadanie przez organ odwoławczy prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania. Zarzucił również, że nie została wskazana materialna podstawa rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zalecił uzupełnienie materiału dowodowego, ustalenie czy roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, przekraczającym tzw. uzupełniające postępowanie dowodowe z art. 136 kpa obliguje organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stwierdził również, że w przypadku, gdy nie zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o wstrzymaniu, należy wydać decyzję odmowną (II SA/Lu 1385/00). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosła R.P. . Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 80 kpa poprzez niezbadanie legitymacji J.R. do wniesienia odwołania, art. 28 w zw. z art. 127 kpa poprzez rozpatrzenie odwołania od osoby, która nie była legitymowana do wniesienia odwołania, art. 136 kpa poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, art. 138 § 2 kpa poprzez błędne uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organ l instancji. Wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). W niniejszej sprawie rzeczą Sądu było dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja kasacyjna organu odwoławczego została wydana zgodnie z art.138 § 2 kpa. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenie postępowania w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Dotyczy to także wypadków, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Rozważenia zatem wymaga, czy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji było przeprowadzone prawidłowo, a jeżeli nie , czy dla rozstrzygnięcia sprawy należy je ponownie przeprowadzić w całości lub w znacznej części. Przypomnieć w związku z tym należy, że postępowanie zostało wszczęte z inicjatywy Prokuratury Rejonowej w Z. oraz J.R. , który zażądał przeprowadzenia natychmiastowej kontroli przedmiotowej budowy i wstrzymania wszelkich robót na niej prowadzonych. Stosownie do treści art.81 ust.1 pkt 1) i 2) prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego oraz wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą. Szczegółowe kompetencje organów nadzoru budowlanego określa przepis art. 83 prawa budowlanego. W zasadzie sprowadzają się one do działań z zakresu inspekcji i kontroli co do prawidłowości przebiegu procesu budowlanego i utrzymania obiektów budowlanych. Przykładowo wymienić należy następujące: - samowole budowlane (budowa, rozbiórka, wykonanie robót budowlanych, zmiana sposobu użytkowania bez pozwolenia właściwego organu) - ich likwidacja i legalizacja, - wstrzymywanie robót budowlanych, wykonywanych bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z pozwoleniem lub przepisami, - nakaz wykonania określonych czynności przez inwestora w celu zalegalizowania robót budowlanych, pozwolenie na wznowienie wstrzymanych robót, ale także nakaz rozbiórki obiektu lub jego części w razie niepodporządkowania się wcześniej wydanym nakazom. Postępowania w wymienionych sprawach prowadzone są przez organ nadzoru budowlanego z urzędu. Wniosek strony może je co najwyżej inicjować. Ponieważ w sprawie ustalone zostało, że roboty budowlane wykonywane są na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego mógł wszcząć postępowanie w trybie art.50-51 prawa budowlanego. W razie ustalenia, że wykonane roboty nie odpowiadają prawu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, tak aby doprowadzić je do zgodności ze standardami. Natomiast, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie. Stosownie do treści art.50 prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W myśl art.51 ust.5 prawa budowlanego na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie. Z powyższej regulacji wynika zatem, że nie wydaje się postanowienia negatywnego w tym przedmiocie. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że z zawiadomienia znajdującego się na karcie [...] przedłożonych akt administracyjnych wynika, że organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w sprawie budynku rekreacyjno-wypoczynkowego z częścią mieszkalną wykonywanego na działkach nr 1, 2 i 3 w Z. w rejonie ul. [...] a nie w sprawie wstrzymania robót budowlanych. Przy takim określeniu sprawy, w postępowaniu wyjaśniającym należało ustalić, czy spełnione są przesłanki z art. 50 prawa budowlanego, w tym, czy prowadzone roboty budowlane nie są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, ewentualnie w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Analiza przedłożonych akt administracyjnych wskazuje, że organ I instancji postępowanie przeprowadził wadliwie, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Jedynymi faktami ustalonymi podczas dokonanej w dniu 28.04.2009 r. kontroli były: inwestor posiada decyzję nr [...] Starosty T. znak [...] z dnia [...].03.2009 r., z dniem 27.03.2009 r. stała się ona ostateczna, na budowie wykonywane są ławy fundamentowe – co obrazują zdjęcia stanowiące załącznik do protokołu. Na podstawie takiego stanu faktycznego organ I instancji ocenił, że nie stwierdził odstępstw od projektu budowlanego. Wniosek ten prawidłowo został zakwestionowany przez organ odwoławczy. Ocenę tę Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela. Natomiast Sąd uznał , że nie jest zasadny pogląd organu odwoławczego, że w razie nie stwierdzenia przesłanek do wstrzymania robót budowlanych organ winien wydać decyzję odmowną. Decyzją bowiem, jak wynika z zasady określonej w art.104 kpa, organ administracji publicznej załatwia sprawę co do jej istoty. Z kolei decyzję o umorzeniu postępowania wydaje wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego (105 § 1 kpa). Przepisy prawa budowlanego nie zawierają norm, z których wynikałoby, że kwestia wstrzymania robót budowlanych stanowi (czy też może stanowić) odrębną sprawę administracyjną. Instytucja wstrzymania robót budowlanych stanowi bowiem tylko jeden z elementów sprawy, która z założenia ma zakończyć się decyzją wydaną na podstawie art. 51. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma jedynie charakter "wpadkowy" w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" budowy i w której zapada rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Sąd w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przepis art. 50 prawa budowlanego ma charakter incydentalny, prewencyjny, jest związany z art. 51 tej ustawy i sam jako taki ani nie rozstrzyga sprawy, ani jej nie kończy (wyrok NSA W-wa 2008.06.13 , II OSK 655/07, LEX nr 483240). Ponieważ treść decyzji organu I instancji wskazuje, że zakończyła ona postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku rekreacyjno-wypoczynkowego z częścią mieszkalną, a w istocie sprawa ta nie została rozstrzygnięta, gdyż decyzja dotyczyła jedynie kwestii incydentalnej – sprawy wstrzymania budowy, prawidłowo została podjęta przez organ odwoławczy decyzja o o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Częściowo błędne uzasadnienie tej decyzji oceny tej nie zmienia. Powyższe upoważnia do stwierdzenia , że zaskarżona decyzja kasacyjna wydana została zgodnie z prawem, gdyż organ I instancji winien postępowanie wyjaśniające powtórzyć w znacznej części. W nawiązaniu do wyżej poczynionych uwag, rzeczą organu I instancji będzie - w zależności od dokonanych ustaleń – albo wydanie postanowienia w trybie art.50 prawa budowlanego (w sytuacji, gdy organ stwierdzi spełnienie przesłanek) albo wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie przedmiotowego budynku (w sytuacji, gdy ustali, że roboty wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i przepisami). Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że w sprawach związanych z samowolą budowlaną o tym, czy danej osobie przysługuje status strony, rozstrzygać należy na zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 28 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami postępowania legalizującego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 prawa budowlanego są zatem wszystkie te podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa dotyczy to postępowanie. Przymiot strony przysługuje wtedy, gdy w postępowaniu może być wydane orzeczenie godzące w prawem chronione interesy danej osoby poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Jednocześnie wskazać należy, że w sprawach, w których postępowanie administracyjne prowadzone jest wyłącznie z urzędu, powzięcie przez organ właściwy dla rozstrzygnięcia informacji o podstawie do jego wszczęcia wynikającej z pisma zainteresowanego podmiotu, nie zmienia charakteru sprawy jako toczącej się z urzędu, a podmiotowi dokonującemu tego zawiadomienia, nie przyznaje automatycznie przymiotu strony. Nadto, dopuszczenie przez organy administracji publicznej danego podmiotu do udziału w prowadzonym przez nie postępowaniu administracyjnym nie powoduje, że podmiot ten automatycznie staje się stroną takiego postępowania. W przypadku zaś, gdy odwołanie wniosła osoba, która nie ma przymiotu strony, organ odwoławczy zobowiązany jest wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Jednakże w realiach rozpatrywanej sprawy brak było ustaleń pozwalających organowi odwoławczemu na dokonanie oceny, że J.R. nie przysługiwał przymiot strony. Organ odwoławczy na podstawie przedłożonych akt administracyjnych mógł jedynie stwierdzić, że skoro decyzja organu I instancji została skierowana do J.R. , był on uprawniony do złożenia odwołania. Wskazać również należy, że znajdująca się w aktach decyzja Wojewody z dnia [...].06.2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...].03.2009 r. o pozwoleniu na budowę (wobec ustalenia, że J.R. nie przysługuje przymiot strony), nie mogła być podstawą przyjęcia, że w sprawie prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego nie ma on również przymiotu strony. Przepis art.28 ust. 2 prawa budowlanego, stanowiący lex specialis w stosunku do art. 28 kpa, może mieć bowiem zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 50 i 51 p.b. nie jest takim postępowaniem. Zasadnie więc w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy polecił organowi I instancji prawidłowo określić krąg stron postępowania. Błędne ustalenie organu odwoławczego, że wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja Burmistrza Miasta Z. z dnia [...].10.200r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie ma żadnego wpływu na treść wydanej decyzji kasacyjnej. Wobec powyższego, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.