II GSK 865/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 3 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. N. Spółki z o.o. w organizacji w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 lipca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1168/10 w sprawie ze skargi A. N. Spółki z o.o. w organizacji w K. na działanie Ministra Rozwoju Regionalnego w przedmiocie dofinansowania na realizację projektu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Postanowieniem z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1168/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę A. Sp. z o.o. w organizacji z siedzibą w K. na działanie Ministra Rozwoju Regionalnego w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania na realizację projektu. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. A. Sp. z o.o. złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu nr [...] do Regionalnej Instytucji Finansującej – Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw. Instytucją Zarządzającą, która organizowała nabór wniosku w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka lata 2007–2013 Działanie 8.1. "Wspieranie działalności w dziedzinie gospodarski elektronicznej" było Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw poinformowała skarżącą spółkę, iż wniosek przeszedł kontrolę formalną, a nadto spełnił wszystkie kryteria oceny merytorycznej, jednakże decyzją Ministerstwa Rozwoju Regionalnego nie przyznano dofinansowania wnioskowi skarżącej wobec wyczerpania alokacji środków. Jednocześnie poinformowano, iż zgodnie z § 6 Procedury odwoławczej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka stanowiącej załącznik nr 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów PO IG 2007–2013 wnioskodawcy nie przysługuje prawo do złożenia protestu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucając skargę A. Sp. z o.o. w organizacji wskazał, iż z zasad Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Programu Operacyjnego IG 2007– 2013 wynika, iż w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawcy przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu wnoszonego do instytucji odpowiedzialnej za ocenę projektu (w przedmiotowej sprawie Regionalnej Instytucji Finansującej – Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw). Podkreślono również, iż odwołanie nie przysługuje na okoliczność braku alokacji dla danego konkursu. Powyższy środek zaskarżenia przewidziany został w wykonaniu dyspozycji art. 30b ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, zwanej dalej: ustawą) stanowiącego, iż system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. Po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej wnioskodawca może wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w myśl art. 30 c ust. 1 ustawy. Sąd pierwszej instancji podał, że skarżąca nie złożyła środka odwoławczego w postaci protestu, tym samym nie wyczerpała środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji Programu. W ocenie Sądu z treści informacji Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw z [...] marca 2010 r. w rzeczywistości wynika, iż ocena projektu wnioskodawcy była negatywna. Świadczy o tym fakt, że projekt nie został przyjęty do dofinansowania w ramach tegoż konkursu. Zdaniem Sądu, aby zawrzeć umowę o dofinansowanie, która stanowi pozytywny wynik konkursu, projekt musi spełniać łącznie trzy przesłanki: 1) przejść wszystkie etapy jego oceny, 2) zostać zakwalifikowany do dofinansowania, 3) środki finansowe muszą być wystarczające na jego sfinansowanie. Dopiero po spełnieniu powyższych wymogów można mówić o pozytywnej ocenie projektu jako takiego w ramach prowadzonego konkursu mającego na celu doprowadzenie do wyboru projektu i zawarcia stosownej umowy o dofinansowaniu. W opinii Sądu przyjęcie, iż wnioskodawcy, którego projekt w ramach konkursu nie został przyjęty do dofinansowania w ramach dostępnej alokacji nie przysługiwałby środek odwoławczy stanowiłyby naruszenie bezwzględnie obowiązującego przepisu z art. 30 "b" ust. 2 ustawy, stanowiącego, iż system realizacji programu musi uwzględnić co najmniej jeden środek odwoławczy. Sąd I instancji wskazał również, iż Minister Rozwoju Regionalnego słusznie w odpowiedzi na skargę wskazał, iż nie wydał żadnego aktu ani nie był zobowiązany do działania, które mogłoby być przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ ten występował w niniejszej sprawie jedynie jako Instytucja Zarządzająca i nie podejmował działań na żadnym ze wskazanych etapów dokonywania ocen złożonych wniosków. W skardze kasacyjnej A. sp. z o.o. w organizacji wniosła o uchylenie postanowienia WSA. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa skarżącej do obrony poprzez mylne pouczenie w piśmie z dnia [...] marca 2010 r., iż wnioskodawcy nie przysługuje prawo do złożenia protestu, oraz naruszenie art. 10, art. 58, art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 30b ust 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że projekt skarżącej przeszedł pozytywnie wszelkie formalne i merytoryczne oceny. Wskazano, iż zgodnie z Procedurą odwoławczą skarżącej środek odwoławczy w postaci protestu nie przysługiwał, podczas gdy WSA odrzucił skargę, twierdząc, iż strona powinna wnieść protest – pomimo pozytywnej oceny tak merytorycznej, jak i formalnej projektu, wyłącznie dlatego, iż nie przyznano alokacji środków. Podkreślono, iż w Procedurze odwoławczej nie przewidziano możliwości złożenia protestu od braku alokacji środków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej odrzucenie, bądź alternatywnie o oddalenie skargi kasacyjnej. Organ wskazał, iż nie może być uważany za stronę niniejszego postępowania, albowiem nie jest podmiotem, który sporządził pisemną informację o wynikach oceny wniosku o dofinansowanie, o którym mowa w skardze kasacyjnej. Jego zdaniem stroną przedmiotowego postępowania powinna być Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, która pełni rolę Instytucji Wdrażającej i z tego względu sprawuje nadzór nad czynnościami zleconymi Regionalnej Instytucji Finansującej. Zdaniem organu Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości została pozbawiona możliwości obrony swoich praw jako strona, albowiem na żadnym z etapów postępowania nie była powiadomiona o toczącym się postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym zainicjowanym skutecznie skargą kasacyjną obowiązuje zasada związania Sądu granicami tej skargi. Wynika to z art. 183 § 1 p.p.s.a., przy czym Sąd bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Redakcja art.183 § 1 p.p.s.a. wskazuje na kolejność czynności badawczych Sądu II instancji, nakazując najpierw w każdej sprawie ustalić, czy nie zachodzi przesłanka nieważności postępowania. Dopiero uprzednie wykluczenie nieważności postępowania sądowoadministracyjnego uprawnia Sąd do oceny zasadności podstaw kasacyjnych. Nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi między innymi wówczas, gdy strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawienie strony możności obrony swoich praw, o którym mowa w tym przepisie, obejmuje sytuacje, gdy strona, z powodu wadliwych czynności procesowych sądu i (lub) strony przeciwnej, nie mogła brać i nie brała udziału nie tylko w toku całego postępowania, ale także w jego istotnej części. Analizując w realiach konkretnej sprawy przesłankę nieważności postępowania należy każdorazowo ustalić, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, następnie sprawdzić, czy uchybienie to wpłynęło na prawo strony do działania w postępowaniu, w końcu zaś ocenić, czy pomimo zaistnienia tych okoliczności strona mogła bronić swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W sytuacji kumulatywnego spełnienia wszystkich tych przesłanek przyjąć należy, że strona została pozbawiona możności działania. Taka sytuacja w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Przed szczegółowym odniesieniem się do każdej z wyżej przytoczonych przesłanek warunkujących przyjęcie nieważności postępowania, koniecznym jest jednak uporządkowanie stanu faktycznego i prawnego sprawy zakończonej zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem. Z akt sprawy wynika bezspornie, że skarżąca ubiegała się o dofinansowanie projektu zgłoszonego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka lata 2007–2013. Instytucją wdrażającą ten program była Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP), odpowiadająca za proces oceny i wyboru projektów. Stosownie do treści przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007–2013 (Dz. U. Nr 153, poz. 956 ze zm.), to Agencja udzielała wsparcia na działalność gospodarczą w dziedzinie gospodarki elektronicznej (§ 4 ust. 1 rozporządzenia), a zatem inwestycji objętej wnioskami skarżącej Spółki. Agencja ta na podstawie art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (jedn. tekst Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.) mogła zlecać regionalnej instytucji finansującej realizację niektórych zadań związanych z udzielaniem pomocy finansowej, w szczególności: promocję, udzielanie informacji, przyjmowanie wniosków oraz nadzorowanie sposobu wykorzystania pomocy. W przedmiotowej sprawie taką regionalną instytucją finansującą była Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw, która zaskarżonym do Sądu I instancji pismem z dnia [...] marca 2010 r. poinformowała skarżącą Spółkę "(...) iż wniosek przeszedł kontrolę formalną, a nadto spełnił wszystkie kryteria oceny merytorycznej, jednakże decyzją Ministra Rozwoju Regionalnego nie przyznano dofinansowania wnioskowi wobec wyczerpania dotacji środków". Sąd I instancji odrzucił skargę "na działanie Ministra Rozwoju Regionalnego w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania na realizację projektu". W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji dostrzegł, iż Minister Rozwoju Regionalnego "(...) nie wydał żadnego aktu ani nie był zobowiązany do działania, które mogłyby być przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ ten występował w niniejszej sprawie jako Instytucja Zarządzająca i nie podejmował działań na żadnym ze wskazanych etapów ocen złożonych wniosków (...)", lecz mimo to Sąd I instancji za stronę postępowania sądowoadministracyjnego uznał Ministra Rozwoju Regionalnego. Organem zaś, którego działanie zaskarżono była Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, która mogła zlecać realizację niektórych zadań Regionalnych Instytucji Finansującej (art. 6d ust. 1 ustawy o utworzeniu PARP) i stosowanie do art. 32 p.p.s.a. była stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie w postępowaniu sądowoadministracyjnym Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, której działanie zaskarżono, na żadnym etapie tego postępowania nie była powiadomiona o toczącym się postępowaniu. Brak reakcji Sądu na błędne wskazanie przez skarżącą organu, którego działanie zaskarżono, spowodował pominięcie trybu określonego w art. 54 § 1 p.p.s.a., w tym ewentualne zastosowanie instytucji autokontroli przez właściwy organ. Już tylko to uchybienie jest wystarczające dla uznania nieważności postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym to, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym odrzuceniem skargi, a zatem Sąd I instancji nie miał obowiązków takich, jakie nakłada na niego ustawa procesowa w sytuacjach rozpoznania sprawy na rozprawie (powiadomienie stron o terminie rozprawy). Sąd I instancji zobligowany był jednak treścią art. 163 § 2 p.p.s.a do doręczenia z urzędu PARP postanowienia o odrzuceniu skargi, czego nie uczynił. Przy ocenie tego naruszenia w aspekcie określonym w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę treść art. 271 pkt 2 p.p.s.a i uznał, że skoro pozbawienie strony możności działania stanowi przesłankę wznowienia postępowania sądowoadminstracyjnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem, to stwierdzenie tej przesłanki w postępowaniu zainicjowanym skargą kasacyjną obliguje Sąd II instancji do uznania nieważności postępowania z powodu pozbawienia strony możliwości obrony swych praw. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania – art. 54 § 1 p.p.s.a i art. 163 § 2 p.p.s.a, a uchybienie to wpłynęło na prawa PARP do działania w postępowaniu, obejmujące między innymi prawo do autokontroli i prawo do wniesienia środka zaskarżenia, a wystąpienie tych okoliczności uniemożliwiło właściwemu organowi obronę swych praw w postępowaniu. Zaistniały zatem wszystkie warunki do uznania, iż strona została pozbawiona możności działania, a tym samym do przyjęcia, iż zachodzi przesłanka nieważności postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 183 § 2 pkt 5 i 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.