II GSK 1344/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 557/10 w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] czerwca 2009 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej GITD) na rzecz P. L. zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne. W dniu [...] kwietnia 2009 r. funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę u przedsiębiorcy w przedsiębiorstwie P. L. dotyczącą zgodności wykonywania działalności gospodarczej w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych określonych w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125 poz. 874 z 2007 r.; dalej utd.) i w zakresie przestrzegania norm czasu pracy kierowców. Udokumentowana protokołem z dnia [...] maja 2009 r. kontrola wykazała naruszenia dotyczące czasu pracy kierowców. Po zawiadomieniu przez organ I instancji kontrolowanego przedsiębiorcy o wszczęciu postępowania administracyjnego, P. L. wskazał, że w protokole błędnie określono czas trwania kontroli na dzień [...] kwietnia 2009 r., podczas gdy trwała ona do dnia przekazania kontrolowanemu podmiotowi protokołu kontroli, tj. od [...] kwietnia do [...] maja 2009 r. Zdaniem kontrolowanego doszło do naruszenia przepisu art. 80 a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 220 poz.1447 z 2010 r.; dalej usdg.) oraz art. 74 ust. 1 utd., ponieważ czas kontroli u przedsiębiorcy przekroczył dopuszczalny czas, który na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 usdg. wynosi 24 dni robocze. W związku z powyższym, skarżący wskazał, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ z naruszeniem przepisów prawa w zakresie działalności gospodarczej przedsiębiorstwa nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, karnym lub karno – skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Ponadto skarżący wniósł o umorzenie postępowania na podstawie przepisu art. 92 a ust. 4 utd. z uwagi na brak wpływu pracodawcy na dokonane przez kierowców naruszenia. Organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nałożył na P. L. karę pieniężną w łącznej wysokości 30.000 zł za naruszenia czasu pracy kierowców przy wykonywaniu transportu drogowego polegające na: – skróceniu dziennego odpoczynku, – przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, – przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, – przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu drogowego w okresie dwutygodniowym, – skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku. Organ wskazał również, że faktyczna kontrola u przedsiębiorcy miała miejsce tylko w dniu [...] kwietnia 2009 r., ponieważ w dniu [...] kwietnia jedynie pobrano od przedsiębiorcy zapisy z tachografu cyfrowego oraz zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu, a pozostały czas kontroli został poświęcony na analizę zgromadzonych materiałów, co nie wymagało udziału przedsiębiorcy i nie utrudniało działalności gospodarczej. Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania, organ wskazał, że odpowiedzialność za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi osoba, która je prowadzi, więc umorzenie postępowania nie znajduje podstawy prawnej. W wyniku rozpatrzeniu odwołania, GITD utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję i stwierdził, że kontrola przekraczająca ustawowo określoną ilość dni kontroli u przedsiębiorcy, nie skutkuje wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. GITD wskazał, że kontrola została przeprowadzona w siedzibie organu, co nie wskazuje, żeby strona doznała jakiegokolwiek uszczerbku w wyniku przedłużenia czasu kontroli. Odnosząc się do zarzutu samodzielnego pobrania materiałów dowodowych przez kontrolujących, Organ II instancji wskazał, że w aktach sprawy znajdują się karty pobrania materiałów za zgodą przedsiębiorcy, co zostało udokumentowane podpisami. Skargę na powyższą decyzję złożył P. L., wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji z uwagi na naruszenie przepisów art. 77 ust. 6 w związku z art. 83 ust. 1 pkt 3 usdg. oraz art. 156 § 2 pkt 1, art. 80, art. 105 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.; dalej Kpa.). Skarżący wskazał, że w związku z naruszeniem czasu trwania kontroli u przedsiębiorcy, co miało istotny wpływ na wynik kontroli, jest ona dotknięta bezwzględną wadą nieważności, wynikającą z art. 156 § 1 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zgodził się ze skarżącym i wskazał, że kontrola została przeprowadzona na podstawie przepisów utd. zaś jak stanowi art. 77 ust. 6 usdg, dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ, z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno – skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. W przedmiotowej sprawie naruszony został, określony w art. 83 ust. 1 usdg., czas trwania kontroli, który u przedsiębiorców średnich, do których należy P. L., wynosi 24 dni robocze. Jak stwierdził WSA, organ nie uzasadnił w żaden sposób, że dowody uzyskane z naruszeniem czasu trwania kontroli mogą być wykorzystane we wszczętym postępowaniu w związku z czym naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa., co nakazało Sądowi uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył GITD, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Kasator zarzucił naruszenie przepisów: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji z powodu błędnej oceny naruszenia przez organy wskazanych w skardze przepisów Kpa. Powyższe spowodowane zostało bezpodstawnym przyjęciem przez Sąd, iż w postępowaniu administracyjnym zostały wykorzystane dowody uzyskane z naruszeniem czasu trwania kontroli, podczas gdy wszystkie dowody mające istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia zostały uzyskane w sposób zgodny z prawem, tj. w ustawowych ramach czasowych kontroli; 2. art. 77 ust. 6, art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 80 ust. 4, art. 80 a usdg. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że do czasu trwania kontroli należy wliczać wszystkie kolejne dni robocze od dnia dokonania pierwszej czynności kontrolnej, do dnia sporządzenia i doręczenia przedsiębiorcy protokołu kontroli, podczas gdy w przepisach tych chodzi o faktyczny czas trwania kontroli, tj. czas, w którym podejmowane są czynności kontrolne z udziałem kontrolowanego lub wyznaczonej przez niego osoby w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej bądź siedzibie organu; 3. art. 77 ust. 6 oraz art. 83 ust. 1 pkt 3 usdg., poprzez ich błędną wykładnię, sprowadzającą się do przyjęcia, że sama tylko techniczne czynność kontrolna polegająca na sporządzeniu i doręczeniu protokołu kontroli dokonana nawet z uchybieniem czasu kontroli, stanowi uzyskanie dowodu mające istotny wpływ na wynik kontroli, o którym mowa w art. 77 ust. 6 usdg. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. L. wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Sformułowane w ramach obu wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstaw zarzuty koncentrują się wokół błędnej, zdaniem kasatora, oceny Sądu I instancji, że organ nie dotrzymując określonego przepisem art. 83 ust. 1 pkt 3 usdg. czasu trwania kontroli u przedsiębiorcy, naruszył prawo i z tego względu nie mógł wykorzystać uzyskanych w toku takiej wadliwej kontroli dowodów w postępowaniu administracyjnym. Charakter postawionych zarzutów uzasadnia łączne ich rozpatrzenie. Należy na wstępie stwierdzić, iż stan faktyczny sprawy w części dotyczącej przeprowadzonej kontroli nie jest sporny, a inna jest jedynie wyrażona w zaskarżonym wyroku i w skardze kasacyjnej ocena związanych z tą kontrolą faktów. Zgodnie z obowiązującym na dzień rozpoczęcia i zakończenia kontroli stanem prawnym, kontrola przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego oraz niezarobkowego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi, z wyjątkiem pojazdów wymienionych w art. 3 utd. jest zadaniem powołanej ustawą o transporcie drogowym Inspekcji Transportu Drogowego. Przedmiotem kontroli może być zarówno kontrola dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego czy przewozów na potrzeby własne ( art. 50 pkt 1 utd. ), jak też przestrzeganie przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy ( art. 50 pkt 4 utd. ). Wykonując zadania kontrolne, upoważnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego mogą je realizować podczas kontroli drogowej lub kontroli w przedsiębiorstwie. Na marginesie można dodać, że przewidzianym formom realizowania kontroli przez inspektorów odpowiada, w razie podjęcia postępowania administracyjnego w celu nałożenia kary, przewidziana ustawą o transporcie drogowym maksymalna jej wysokość, która wynosi 15.000 zł dla kontroli drogowej i 30.000 zł dla kontroli w przedsiębiorstwie. W przypadku kontroli w przedsiębiorstwie, funkcjonariusze Inspekcji mają prawo wstępu na teren przedsiębiorcy, w tym do pomieszczeń, gdzie prowadzi on działalność gospodarczą w dniach, w których jest lub powinna być wykonywana ta działalność ( art. 55 ust. 1 pkt 6 utd.). Kontroler ma również prawo, na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 5 utd., do żądania od przedsiębiorcy okazania i udostępnienia wszelkich danych mających związek z przedmiotem kontroli ( np. wykresówek dla potrzeb kontroli czasu pracy kierowców ). Należy stwierdzić, iż kontrola prawidłowości wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego podjęta u przedsiębiorcy stanowi kontrolę działalności gospodarczej, o której mowa w art. 89c utd. a jeśli tak to, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, stosownie do wskazanego przepisu, zastosowanie znajduje rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który reguluje zasady przeprowadzania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Spośród objętych wskazanym rozdziałem przepisów szczególnej uwagi wymaga art. 83 ust. 1, który określa maksymalny czas trwania wszystkich kontroli w jednym roku kalendarzowym u przedsiębiorców różnego typu ze względu na rozmiar prowadzonej działalności gospodarczej. W świetle zarzutów skargi kasacyjnej problematyczne jawi się w jakim momencie kontrola przedsiębiorcy rozpoczyna się, a w jakim kończy. Zdaniem kasatora czasem kontroli przedsiębiorcy jest faktyczny czas wykonywania kontroli czyli czas kontroli w siedzibie prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa, za czym ma przemawiać treść art. 80 ust. 4 usdg. Natomiast według kontestowanej w skardze kasacyjnej oceny Sądu I instancji, kontrola rozpoczyna się w dacie wejścia upoważnionych inspektorów do siedziby przedsiębiorcy, co w kontrolowanej sprawie miało miejsce 6 kwietnia 2009 r., a kończy przedstawieniem protokołu kontroli, co miało miejsce dnia 13 maja 2009 r. Należy przede wszystkim stwierdzić, że realizowana w oparciu o przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i ustawy o transporcie drogowym kontrola zewnętrzna, stanowi zespół czynności sprawdzających podejmowanych przez upoważnione do tego organy na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego w wytyczonym w upoważnieniu zakresie, których celem jest dokonanie ustaleń co do prawidłowości prowadzenia działalności gospodarczej przez kontrolowany podmiot i doprowadzenie do eliminacji ewentualnych stwierdzonych nieprawidłowości. Niewątpliwie kontrola taka rozpoczyna się w dacie okazania podmiotowi kontrolowanemu legitymacji służbowej kontrolującego i upoważnienia do jej przeprowadzenia wraz z podjęciem pierwszej czynności kontrolnej ( art. 79a ust. 1 i art. 79b usdg. oraz art. 75 ust. 1 utd.). Natomiast zakończenie kontroli następuje z dniem sporządzenia protokołu kontroli i doręczenia go kontrolowanemu przedsiębiorcy. Stanowisko to wynika przede wszystkim ze specyfiki postępowania kontrolnego, które nie tylko wymaga zebrania dokumentacji, ale też jej opracowania tj. sprawdzenia i opisania. Nie można nie brać pod uwagę, że w toku kontroli, choćby już tylko na etapie opracowania uzyskanej dokumentacji, osoby kontrolujące mogą żądać zarówno od kontrolowanego, jak też jego pracowników składania dodatkowych wyjaśnień lub przedstawiania dodatkowych dokumentów czy innych nośników informacji ( art. 55 ust. 1 pkt 2 i 5 utd. ). Nie ma przeszkód, aby powyższe czynności kontrolujący realizowali zarówno wówczas, gdy przebywają na terenie przedsiębiorstwa, jak też gdy przebywają w siedzibie organu, co zresztą racjonalizuje kontrolę i przyczynia się do eliminacji po stronie kontrolowanego przedsiębiorcy utrudnień związanych z zapewnieniem kontrolującym warunków do jej prowadzenia. Opracowywanie, a więc sprawdzenie i opisanie w siedzibie organu dokumentacji pobranej od przedsiębiorcy, w toku których to czynności może pojawić się przecież konieczność uzupełnienia materiału kontrolnego, nie może zostać wyłączona poza nawias kontroli, tak jak nie można wyłączyć z tego procesu sporządzenia protokołu, który zamyka działania kontrolne. Pogląd, iż kontrola kończy się w dniu przedstawienia stronie kontrolowanej protokołu z kontroli lub nawet w dniu sformułowania zaleceń pokontrolnych znajduje potwierdzenie w doktrynie ( vide: M. Zirk - Sadowski Kontrola administracji publicznej [w:] J. Hausner Administracja publiczna, wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, str. 257 i nast.; J. Jagielski [w:] Kontrola administracji publicznej, LexisNexis 2007, wyd 2 str. 60; P. Szustakiewicz Kontrole GIODO [w:] Kontrola Państwowa nr 6 z 2007 r. ). Dodać należy, iż bez znaczenia pozostaje, iż przyjęty przez teoretyków prawa moment zakończenia kontroli dotyczy innych procedur kontrolnych, niż realizowana w oparciu o powołane wyżej ustawy, bowiem nie przyjmują one innego, właściwego tylko dla tych regulacji momentu zakończenia kontroli. Zatem dla zidentyfikowania czasu, w którym kontrola kończy się należy posłużyć się wzorcem ogólnym wypracowanym przez teoretyków przedmiotu. Poglądowi temu nie stoi na przeszkodzie wskazywany przez kastora art. 80 ust. 4 usdg. bowiem racjonalne i logiczne jest wyłączenie z czasu kontroli okresu, w którym ze względu na nieobecność kontrolowanego, postępowania kontrolnego prowadzić nie można. Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych w pkt 2) skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego należy uznać za niezasadne. Inaczej rzecz się ma z zarzutami naruszenia prawa procesowego i materialnego z pozycji 3) skargi kasacyjnej, bowiem Sąd I instancji w ogóle nie wskazał konkretnego przekroczenia czasu kontroli, tak jak nie rozważył czy naruszenie przepisu o czasie kontroli, a może jeszcze innego przepisu ( WSA wzmiankuje tylko o nowych przepisach dotyczących m.in. możliwości przedłużenia, przerwania kontroli ), miało istotny wpływ na jej wynik. Powyższe ma zasadnicze znaczenie, jeśli przyjmie się tak, jak to uczynił WSA, kierując się dyspozycją art. 77 ust. 6 usdg., że dowody zebrane w toku kontroli przeprowadzonej z naruszeniem prawa nie mogą zostać wykorzystane w tym charakterze w postępowaniu administracyjnym przeciwko kontrolowanemu przedsiębiorcy. Podkreślić należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jaki dowód, którego nie można wykorzystać w postępowaniu administracyjnym miał na myśli Sąd I instancji – czy miał nim być protokół z kontroli czy dowody uzyskane w toku kontroli opisane w protokole. Nadto, brak jest zasadniczej części uzasadnienia dotyczącej istotnego wpływu naruszenia przepisów dotyczących kontroli na jej wynik, co jest niezbędne z perspektywy art. 77 ust. 6 usdg. oraz przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Wreszcie nieprawidłowe jest stanowisko WSA, zgodnie z którym organ musi uzasadnić, że dowody uzyskane z naruszeniem czasu kontroli mogą być wykorzystane we wszczętym postępowaniu administracyjnym. Oczywiste jest, że organ wykorzystuje zebrane przez siebie w toku postępowania kontrolnego dowody w postępowaniu administracyjnym, które sam wszczyna. Poza tym trudno stawiać organowi wymóg uzasadnienia wykorzystania zebranych dowodów, jeżeli zdaniem organu przepisy nie zostały naruszone, bowiem jak twierdził kontrola trwała dwa dni. Ponownie rozpatrując sprawę, Sąd oceni jakie konkretne przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zostały naruszone, czy naruszenie przez organ przepisów, w tym co do czasu kontroli, miało istotny wpływ na jej wynik, a jeśli tak, to wyjaśni na czym ten wpływ polegał. Powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.