II SA/Gl 185/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miasta R. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący obszar w jednostkach strukturalnych S. i S. w R. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] nr [...], poz. [...] z [...]r. i weszła w życie po upływie 30 dni od jej ogłoszenia. Następnie uchwałą z [...]r. nr [...] Rada Miasta R. przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z [...]r. nr [...]. Jako podstawę prawną podano art. 14 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 17 pkt 1 ustawy z dnia [...]r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.). W § 2 uchwały dotyczącej przystąpienia do zmiany stwierdzono, że zmiana dotyczy terenu położonego w jednostce strukturalnej S. i S., zlokalizowanego przy ul. B., oznaczonego w obowiązującym planie symbolem [...]. Granice terenu przeznaczonego do zmiany planu oznaczono w załączniku graficznym do uchwały. O przystąpieniu do zmiany planu i prawie zgłaszania wniosków poinformowano poprzez obwieszczenie i w prasie lokalnej. Zawiadomiono także instytucje i organy właściwe w sprawach uzgodnień i opinii. Uzgodniono z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. W terminie zgłoszonych zostało czternaście do zmiany planu, z czego Prezydent Miasta uwzględnił osiem. Po sporządzeniu projektu planu, został on przedłożony organom uzgadniającym i opiniującym. Projekt, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko przedłożono także Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska i Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu. Projekt zmiany planu uzyskał pozytywne opinie organów opiniujących i wymagane uzgodnienia. Projekt zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został wyłożony do publicznego wglądu od 2 czerwca do 1 lipca [...]r., o czym zawiadomiono przez obwieszczenie i ogłoszenie w prasie lokalnej. Dyskusja publiczna nad projektem zmian odbyła się 17 czerwca [...] r. W jej toku mieszkańcy zakwestionowali dopuszczenie w terenie objętym zmianą zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i budynków zamieszkania zbiorowego. Do zmiany planu zgłoszone zostały cztery uwagi, z których dwie uwzględniono w całości a dwie częściowo. Uchwałą z dnia [...]r. nr [...]Rada Miasta R. uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w jednostce strukturalnej S. i S. w R. . W § 1 tej uchwały stwierdzono, że uchwala się zmianę planu zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...]r. Zmiana obejmuje zmianę przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu oznaczonego w uchwale z [...]r. symbolem [...] (tereny usług publicznych). § 3 uchwały zawiera określenie terminów w niej użytych, w tym pkt 4 stanowi, że ilekroć w uchwale jest mowa o planie, należy przez to rozumieć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego o którym mowa w § 1 uchwały, w § 1 uchwały jest mowa o planie zatwierdzonym uchwałą z [...]r. W § 5 uchwały określono przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem [...]– teren usług publicznych. W § 6-11 uchwały określono szczegółowe zasady zagospodarowania, wskazując jednocześnie, że dotyczą one terenu objętego nie uchwałą, lecz planem. Podobnie w § 9 wskazano, że wyznacza się teren usług publicznych oznaczony symbolem [...] na rysunku planu, nie rysunku stanowiącym załącznik do uchwały o zmianie planu. Uchwała w przedmiocie zmiany planu miejscowego zawiera uzasadnienie, załącznik graficzny w skali 1:1000 a także rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu, sposobie realizacji i finansowania inwestycji z zakresu zadań własnych gminy a także wymagane informacje o składzie zespołu autorskiego. Uchwałę podjęto po stwierdzeniu przez Radę zgodności zmiany planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta R., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia [...]r., nr [...]. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta R. z nr [...] z dnia [...]r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w jednostce strukturalnej S. i S. w R. Zarzucił, że narusza ona art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 Konstytucji w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zawnioskował o stwierdzenie jej nieważności. Podniósł, że wprowadzona do planu zmiana nie jest zgodna z postanowieniami Studium, które teren objęty zmianą planu przeznacza wyłącznie na usługi oświaty i wychowania oraz handlu detalicznego, zaś uchwalona zmiana przewiduje dla terenu usług publicznych dopuszczalną lokalizację zabudowy wielorodzinnej, budynki zamieszkania zbiorowego oraz mieszkania w ramach obsługi działalności związanej z przeznaczeniem terenu. Studium nie przewiduje możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Uchwała o zmianie planu pozbawiona jest nadto elementów obligatoryjnych w postacie określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem. W końcu naruszone zostały zasady prawidłowej legislacji w ten sposób, że w § 5 ust. 3 uchwały odesłano do ogólnie "przepisów odrębnych", nie precyzując o jakie przepisy chodzi. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta podniósł, że zarzuty Wojewody nie są uzasadnione. Uchwała nie narusza Studium, które określa ogólnie podstawowe przeznaczenie terenów, nie zakazując jednocześnie wprowadzania przeznaczeń dopuszczalnych. Na terenie objętym zmianą planu w jednostce [...] wprowadzono katalog przeznaczeń dopuszczalnych, które nie kolidują z podstawowym i jednocześnie nie mogą zaistnieć samodzielnie na danym terenie i nie mogą stanowić więcej niż połowy powierzchni wyznaczonego w planie terenu. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy podano, że na etapie prac przygotowawczych przeprowadzona została analiza stanu istniejącego i ocena istniejących podziałów geodezyjnych. W razie konieczności ich zmiany, dokonana zostanie w trybie art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie się natomiast do przepisów odrębnych, bez ich indywidualizowania, nie stanowi wady aktu. Zwrot taki jest powszechnie stosowany w prawodawstwie a w sytuacji planu miejscowego jest wyrazem nadrzędności powszechnie obowiązujących ustaw i rozporządzeń w stosunku do przepisów planu miejscowego. W związku z zarzutem sprzeczności uchwały ze Studium, Sąd wezwał Prezydenta Miasta do nadesłania Studium oraz informacji o położeniu i sposobie zidentyfikowania w Studium terenu objętego zaskarżoną uchwałą, z zaznaczeniem jak w Studium określono teren oznaczony w uchwale symbolem [...]. W odpowiedzi nadesłano kopię uchwały nr [...] z [...]r. w sprawie uchwalenia Studium wraz z jego fragmentem "wyniki końcowe część tekstowa", rysunek Studium z zaznaczonym terenem objętym zmianą planu i wyrys ze Studium dla obszaru objętego zmianą planu. Z wyrysu i rysunku Studium wynika, że teren objęty zmianą planu leży na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], określonym jako "tereny usług oświaty i wychowania", "tereny usług handlu detalicznego". Nadesłany tekst Studium nie posługuje się terminem "teren", lecz operuje pojęciem "strefy", w rozdziale V wymieniając osiem stref oznaczonych symbolami od [...] do [...]. Także na stronie 22 nadesłanego tekstu Studium mowa jest o podziale miasta na strefy funkcjonalne, będące podstawą harmonijnego rozwoju. W oparciu o nadesłane materiały nie jest możliwe określenie, które zapisy części tekstowej Studium odnoszą się do terenów [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Kryteria nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie planu miejscowego zostały określone w art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza naruszeniem właściwości organów, nieważność uchwały powodują naruszenie zasad sporządzania planu oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania. Zaskarżona uchwała podlegała kontroli w zakresie wskazanych przesłanek, Sąd nie był przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi. W pierwszej kolejności należy zatem dostrzec, że zmierzając do zmiany regulacji dla obszaru już objętego obowiązującym planem, rada gminy ma do dyspozycji dwa tryby: może podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany istniejącego planu albo uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego. Wybór trybu należy do kompetencji rady gminy (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2005, s. 279-280). Sytuacja pierwsza polega na nowelizacji obowiązującego planu miejscowego, czyli na modyfikacji jego dotychczasowych postanowień, mogą one polegać na zmianie treści dotychczasowych zapisów, uchyleniu części postanowień lub na dodaniu nowych, bez zmiany treści dotychczasowej. Ze względu na przepis art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana taka musi nastąpić w trybie przewidzianym dla uchwalenia planu. Druga sytuacja związana jest z faktem, że dopuszczalne jest przystąpienie przez gminę do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, dla którego obowiązuje już plan miejscowy. Skutki takiej sytuacji reguluje art. 34 ustawy, zgodnie z którym wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów lub ich części odnoszących się do danego terenu. W kontrolowanym przypadku Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Świadczy o tym, poza tytułem nadanym uchwale, powołana podstawa prawna, w uchwale z [...]r. Rada powołała m. in. przepis art. 27 ustawy, dotyczący instytucji zmiany planu. Drugim argumentem potwierdzającym przyjęty przez Radę tryb, jest treść § 1 uchwały, stanowiąca, że uchwala się zmianę miejscowego planu zatwierdzonego uchwałą z dnia [...]r. a zmiana ta obejmuje zmianę przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu oznaczonego w uchwale z [...]r. symbolem [...]. Skoro zaskarżoną uchwałą Rada dokonała zmiany planu przyjętego [...]r. w stosunku do określonego terenu, to należy uznać, że w konsekwencji całość normatywną stanowią obie uchwały i możliwe powinno być określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wszystkich obszarów objętych planem, w tym także np. ogłoszenie tekstu jednolitego planu. Do aktów prawa miejscowego znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), dotyczące nowelizacji, co wynika z § 143 tego rozporządzenia. Nowelizacja polega na uchyleniu niektórych przepisów aktu zmienianego, zastąpieniu niektórych przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu albo na dodaniu do aktu przepisów nowych (§ 82 rozporządzenia). Jako akt zmieniający uchwałę w przedmiocie planu, zaskarżona uchwała winna zatem być tak sformułowana, aby wynikało z niej które przepisy aktu zmienianego uzyskują nowe brzmienie, które są derogowane i jakie dodatkowe, nieobecne dotychczas w akcie postanowienia są dodawane. Z tego powodu przepisy aktu zmieniającego winny przybrać postać przepisów drugiego stopnia, orzekających o zmianach w konkretnie oznaczonych przepisach. Powołane zasady techniki prawodawczej określają, że w przypadku regulacji nowelizującej, jej przepisom nadaje się określone brzmienie. Po pierwsze, pierwszemu przepisowi aktu zmieniającego nadaje się brzmienie: "w akcie (tytuł aktu) wprowadza się następujące zmiany". Kolejne przepisy, nowelizujące akt dotychczasowy, w zależności od wprowadzanego rozwiązania, winny otrzymać postać: "uchyla się określony przepis....", " przepis otrzymuje brzmienie....", "po przepisie X dodaje się przepis Xa w brzmieniu..." (§ 85 – 89 powołanego rozporządzenia). Standardy poprawnej techniki legislacyjnej nie są kryteriami ważności aktu, lecz jego poprawności. Uchybienie tym standardom nie wpływa zatem na ważność aktu, jeżeli nie prowadzi do wad merytorycznych i uchybień przepisom, których spełnienie jest warunkiem legalności. Badając zaskarżoną uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że stwierdzone wady uchwały zmieniającej plan uzasadniają stwierdzenie jej nieważności, stanowią bowiem naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o jakim mowa w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za zasadę sporządzenia planu należy uznać regułę wyrażoną w art. 14 ustawy, zgodnie z którą plan miejscowy uchwala się w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania. Akty podjęte przez radę w tym zakresie powinny pozwolić na w miarę jednoznaczne określenie wprowadzonego dla danego terenu sposobu zagospodarowania. Analiza postanowień zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że po jej przyjęciu, w stosunku do terenów objętych planem nie jest to możliwe. Po pierwsze, jakkolwiek zaskarżona uchwała stwierdza, że uchwala się zmianę planu, a zmiana ta dotyczy terenu określonego w planie symbolem [...], to z treści uchwały nie wynika, jakie postanowienia planu dotyczące jednostki [...] są zmieniane. W tym zakresie brak jakichkolwiek przepisów drugiego stopnia, wprowadzających zmiany do planu. Faktem jest, że w § 5 uchwały ustalono przeznaczenie podstawowe dla terenu oznaczonego symbolem [...] a w § 9 wyznaczono na rysunku planu (przez co, zgodnie z definicją § 3 pkt 4 należy rozumieć załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały o zmianie planu) teren usług publicznych i ustalono dla niego zasady zagospodarowania. Jakkolwiek § 86 zasad techniki prawodawczej przewiduje, że zmiana aktu prawnego nie może polegać na tym, że dawny przepis zastępuje się nowym, nie wskazując jednocześnie dokonywania tej zmiany, Sąd doszedł do przekonania, że w przypadku planu miejscowego nie jest to zakaz istotny, ze względu na możliwość uchwalenia planu miejscowego dla terenu już objętego obowiązującym planem. W niniejszej sprawie Sąd rozważył wobec tego, czy mimo zadeklarowanego przez radę trybu zmiany regulacji, polegającej na zmianie planu obowiązującego, nie można przyjąć, że w istocie doszło do sytuacji uchwalenia nowego planu dla obszaru objętego uchwałą. Przyjęcie takiej kwalifikacji czynności dokonanych przez Radę nie jest jednak możliwe ze względu na postanowienia § 6, 7, 10 i 11 uchwały o zmianie planu. Zawarte w nich, obligatoryjne dla planu ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz zasad i warunków scalania nieruchomości zawierają ustalenia dla "terenów objętych planem", co zgodnie z definicją podaną w § 3 pkt 3 oznacza miejscowy plan zagospodarowania, o którym mowa w § 1 uchwały, czyli plan przyjęty uchwałą z [...]r. Gdyby przyjąć, że zaskarżona uchwała w istocie stanowi nowy plan miejscowy dla terenu wyznaczonego na załączniku graficznym i określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany, to trzeba dojść do wniosku, że postanowienia odnoszą się do znacznie większego obszaru, objętego uchwałą z [...]r. Jako podjęte w stosunku do terenu nie objętego uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego, zostały przyjęte z naruszeniem zasady z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego powodu postanowienia wymienionych paragrafów uchwały kwalifikują się do stwierdzenia ich nieważności. Stwierdzenie ich nieważności pozostawiłoby jednak w mocy części uchwały, które nie mogłyby zostać uznane za nowy plan miejscowy dla objętego nią terenu, byłby on bowiem pozbawiony istotnych elementów obligatoryjnych dla planu miejscowego, wymienionych w art. 15 ustawy. Z tego względu Sąd doszedł do przekonania, że kontrolowana uchwała nie może być zakwalifikowana jako uchwała w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego dla oznaczonego w niej terenu, lecz zgodnie z jej nazwą i treścią stanowi uchwałę w przedmiocie zmiany planu miejscowego. Powrót do takiej kwalifikacji zaskarżonej uchwały prowadzi jednak do wniosku, że jej postanowienia, ze względu na zastosowaną wadliwą technikę prawodawczą, prowadzą do wewnętrznych sprzeczności w zmienionym planie miejscowym. Definicje tych samych określeń, zawarte w uchwale z [...]r. i w zmieniającej ją uchwale z dnia [...]r. różnią się. Nie jest jasne, które postanowienia uchwały zmienianej uległy modyfikacji lub uchyleniu, a które są dodane obok dotychczas obowiązujących, postanowienia § 6, 7, 10 i 11, jako wprowadzające zmiany na całym terenie objętym planem, zostały przyjęte z przekroczeniem zakresu terytorialnego dla zmiany przyjętym w uchwale z dnia [...]r. nr [...]w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec wskazanych wyżej wad uchwały, bez wpływu na wynik kontroli sądowej musiała pozostać kwestia szczegółowych zarzutów podniesionych w skardze. Sąd nie podziela przy tym stanowiska Wojewody, że odesłanie w tekście § 5 ust. 3 uchwały do bliżej nie określonych "przepisów odrębnych" uzasadnia zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wyżej wskazano, nie każde naruszenie zasad techniki prawodawczej wpływa na ważność aktu a w przepisach prawa miejscowego nie jest generalnie wykluczona możliwość posługiwania się przepisami blankietowymi. Nie podziela Sąd także zarzutu dotyczącego braku określenia w uchwale szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości, skoro zaskarżona uchwała stanowi nowelizację uchwały w przedmiocie planu, to należy oba akty traktować jako całość, uchwala w przedmiocie planu zawiera rozdział 8 stanowiący o warunkach scalania i podziału nieruchomości. Natomiast zarzut sprzeczności uchwały ze Studium w oparciu o zabrany materiał nie poddaje się dostatecznej weryfikacji, Sąd w tym zakresie zaniechał jednak szczegółowych ustaleń ze względu na stwierdzenie innych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.