II SA/Rz 295/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] września 2007 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. spółki z o.o. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: SKO) z dnia [...] października 2007 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2007 r., nr [...] odmawiającą w/w spółce ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji p.n. "stacja bazowa telefonii b." na działce nr 1845 obr. [...] położonej przy ul. B. w R. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1 i 2, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 pkt 2a oraz art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., określanej dalej jako Upizp). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że A. sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika A. W. wnioskiem z dnia 24 listopada 2006 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "stacja bazowa telefonii b. na działce nr 1845 obr. [...] położonej przy ulicy B. w R.". Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] września 2007 r., opisaną na wstępie odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego określonego we wniosku. Jako podstawę decyzji organ I instancji wskazał art. 104 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2, pkt 1, pkt 2, pkt 9, art. 2 pkt 1 i pkt 4 oraz art. 56 Upizp. W uzasadnieniu organ wywodził, że teren objęty wnioskiem usytuowany jest na granicy obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy przemysłowo-usługowej. "Gabaryt wysokościowy" zabudowy mieszkaniowej w tym miejscu ma mieć od 1 do 3 kondygnacji, a obiektów przemysłowo-magazynowych od 1 do 4 kondygnacji. Podał, że wnioskowane przedsięwzięcie jest niezgodne z art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 9 Upizp. W końcowej części uzasadnienia Prezydent Miasta określił, że usytuowanie stalowego masztu o wysokości około 27 metrów w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o wysokości około 10 m na zamknięciu perspektywicznym ulicy W. byłoby dysonansem wysokościowym przewyższającym trzykrotnie otoczenie. Ponadto lokalizowanie wysokiej stalowej wieży w obszarze śródmiejskim wewnątrz tzw. obwodnicy [...] w odległości około 1000 m od ścisłego centrum miasta stanowiłoby dysonans wysokościowy w panoramie miasta. Tym samym lokalizacja stacji bazowej telefonii cyfrowej w ocenie organu narusza interes publiczny lokalnej społeczności osób mieszkających w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka A. sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie w całości. Zarzuciła naruszenie: art. 56 Upizp, poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne ma być zgodne z przepisami odrębnymi; art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 9 Upizp poprzez ich wadliwe zastosowanie jako przepisów odrębnych określających warunki i wymagania ładu przestrzennego, podczas gdy przepisy te w ocenie strony nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 Upizp, a jedynie określają przykładowe elementy, które ustawodawca uwzględnia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 2 pkt 1 i pkt 4 Upizp poprzez błędne zastosowanie tych przepisów jako podstawy prawnej decyzji organu I instancji, podczas gdy przepisy te, jak wskazała spółka, są jedynie definicjami ustawowymi. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 k.p.a. poprzez nie wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, błędne ustalenie, że przedsięwzięcie nie jest zgodne z wymaganiami ładu przestrzennego, walorami architektonicznymi i krajobrazowymi oraz potrzebami interesu publicznego. Odwołująca się spółka w obszernym uzasadnieniu nie zgodziła się ze stanowiskiem zawartym w decyzji Prezydenta Miasta. Zarzuciła organowi I instancji, że wydane rozstrzygnięcie nie zostało poparte dowodami, czy też analizą prawną, a ponadto nie zawiera wyjaśnień przepisów prawnych zawartych w uzasadnieniu decyzji. SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium powołując się na stanowisko T. B. zawarte w opracowaniu komentarzowym do Upizp wyjaśniło, że organ wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, winien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzeń wnioskodawcy z przepisami odrębnymi bądź wyjaśnić okoliczności przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Wskazało, że niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z wymaganiami ładu przestrzennego została przez organ I instancji wykazana w sposób wystarczający. Zwróciło uwagę, że analiza urbanistyczna z dnia 6 lutego 2007 r. sporządzona została przez A. S., jako Architekta Miejskiego, zaś projekt decyzji sporządziła T. P., wpisana na listę członków Okręgowej Izby Architektów. Kolegium w dalszej części wskazało, że projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego sporządzony przez taką osobę profesjonalnie przygotowaną do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną, można porównać do udziału biegłego, który dysponuje wiadomościami specjalistycznymi w sprawie. Podobnie jak organ I instancji Kolegium podniosło, że przedmiotowa inwestycja narusza ład przestrzenny poprzez spowodowanie dysonansu przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów określonych w odwołaniu Kolegium wskazało, że stanowią one jedynie polemikę z ustaleniami organu pierwszej instancji opartą na subiektywnym odczuciu inwestora. Ponadto odniosło się także do protestu osób mieszkających w sąsiedztwie planowanej inwestycji, określając, że w realiach niniejszej sprawy zostaje naruszony interes lokalnej społeczności. W konkluzji SKO odnosząc się zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów postępowania w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego, wskazało, że organ I instancji w sposób kompletny zebrał materiał dowody w sprawie. SKO zauważyło jedyne uchybienie organu I instancji poprzez zaniechanie poinformowania inwestora o zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Wyjaśniło dalej, że charakter tej nieprawidłowości nie spowodowało negatywnych konsekwencji dla spółki, skoro organy obu instancji zapewniły udział tej strony w postępowaniu oraz możliwość odniesienia się do przedstawionych wniosków i zarzutów. W skardze na powyższą decyzję A. sp. z o.o. z siedzibą reprezentowana przez radcę prawnego P. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjne (dalej WSA) w Rzeszowie o jej uchylenie w całości, jak również poprzedzającej decyzji organu I instancji. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz od SKO zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z dokumentów zawartych w aktach administracyjnych oraz dokumentów złożonych wraz z wniesioną skargą. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 56 Upizp w związku z art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a poprzez utrzymanie w mocy odmownej decyzji lokalizacyjnej w sytuacji, gdy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi: art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 9, art. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 oraz art. 54 pkt 2a Upizp przez błędne ich zastosowanie, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że planowana inwestycja naruszy wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz potrzeby interesu publicznego, jak również poprzez błędne potraktowanie analizy wykonywanej przez organ w toku postępowania jako dowodu z opinii biegłego, której wnioskodawca nie może kwestionować. W zasadzie zarzuty skarżącej spółki zawarte w skardze zostały określone podobnie jak w odwołaniu. W sposób obszerny skarżąca przedstawiła uzasadnienie zarzutów skargi, które sprowadza się do konkluzji, że skarżąca spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem organów obu instancji orzekających w tej sprawie. Podsumowując stanowisko zawarte w skardze skarżąca podniosła, że protesty mieszkańców osiedla, gdzie planowano inwestycję celu publicznego, nie mogą stanowić podstawy decyzji odmownej, w szczególności w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie przewidziane w przepisach prawa standardy ochronne, gwarantujące ochronę ich uzasadnionych interesów. Wskazała, że rolą organu było wyjaśnienie mieszkańcom, że planowana inwestycja zgodnie z obowiązującymi przepisami nie stwarza dla nich żadnego zagrożenia. W ocenie spółki z punktu widzenia aspektu funkcjonalności wybrano lokalizację optymalną pod kątem maksymalnego pokrycia omawianego obszaru zasięgiem świadczonych usług, a tym samym mając na uwadze w pełni potrzeby interesu publicznego w zakresie dostępu do wybranego swobodnie, z uwzględnieniem zasad rynkowych, operatora telefonii mobilnej. Wskazując, dalej że istotą działalności telekomunikacyjnej jest właśnie świadczenie usług telekomunikacyjnych dla ogółu mieszkańców i przedsiębiorców, a nie w wolnej przestrzeni, poza obszarami zabudowy mieszkaniowej. Ponadto skarżąca spółka podniosła, że era nowego społeczeństwa informacyjnego jest możliwa tylko dzięki nowoczesnej infrastrukturze telekomunikacyjnej. Telefonia komórkowa b. jest w ocenie skarżącej kolejnym krokiem na drodze do zapewnienia konstytucyjnego prawa obywatela dostępu do informacji, a w krajach zaawansowanych technologicznie wpływa również na rozwój e-gospodarki i e-administracji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazało, że są one nieuzasadnione. Podniosło, że kierowanie zarzutów przez skarżącą spółkę w zakresie naruszenia prawa materialnego, a następnie prawa procesowego w materii prowadzenia postępowania dowodowego, wzajemnie się wykluczają. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r., II SA/Rz 89/08 WSA w Rzeszowie oddalił skargę A. sp. z o.o. Na skutek skargi kasacyjnej tej spółki NSA wyrokiem z dnia 16 lutego 2010 r., II OSK 1862/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego wyroku NSA stwierdził, ze przepisy art. 1 ust. 2 Upizp nakazujące uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1) nie mogą stanowić podstawy prawnej odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. NSA zwrócił również uwagę, że sąd I instancji w ogóle nie dokonał oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy administracji rozpatrujące tą sprawę, choć skarżąca spółka podniosła w tym zakresie zarzuty w skardze. Podniósł dalej, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza domniemania zgodności z prawem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, której projekt sporządził uprawniony urbanista lub architekt. Reasumując NSA stwierdziło, że WSA w Rzeszowie winien dokonać oceny, czy stan faktyczny tej sprawy został prawidłowo ustalony przez organy administracji, a w szczególności, czy prawidłowo została przeprowadzona analiza, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 Upizp oraz czy decyzja ta została wydana zgodnie z procedurą przewidzianą w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także czy decyzja ta została wydana zgodnie z procedurą przewidzianą w przepisach tej ustawy oraz w przepisach innych ustaw. W trakcie postępowania uczestnik J. C. w piśmie procesowym wniósł o "merytoryczne rozpatrzenie sprawy, odrzucenie skargi A. sp. Z o.o. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta". W trakcie rozprawy sądowej uczestnik ten wniósł o oddalenie skargi powołując się na uprzednie swoje stanowisko wyrażone na piśmie. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dn.30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz.1270, zwana dalej Ppsa), zaś podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu, z prawem. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa). Sąd stwierdza ponadto nieważność decyzji lub jej niezgodność z prawem, jeżeli zachodzą odpowiednie przesłanki, przewidziane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Ponieważ w przedmiotowej sprawie zapadł wyrok NSA uchylający wydany w granicach sprawy wyrok WSA w Rzeszowie i przekazujący ją sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, to zasadnym jest wyeksponowanie, że w takim przypadku, z mocy art. 190 Ppsa, sąd orzekający w obecnym składzie, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA. W motywach wyroku kasacyjnego wyrażono pogląd, zgodnie z którym przepis art. 1 ust. 2 Upizp nakazujący uwzględniać m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury nie może stanowić podstawy prawnej odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis powyższy powołany został w podstawie prawnej decyzji organu I instancji jako uzasadnienie dla odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, Prezydent Miasta uznał, że stanowi on "przepis odrębny" w rozumieniu art. 56 Upizp, a pogląd ten zyskał akceptację SKO, a następnie WSA w Rzeszowie w wyroku II SA/Rz 89/08. Skoro wykładnia prawa w tym zakresie została dokonana odmiennie przez NSA w wyroku kasacyjnym, to ponownie rozpoznając sprawę należy uznać, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego, które miało w pływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji obu instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). Sąd zwraca uwagę, że w doktrynie problem uwzględniania ładu przestrzennego jako podstawy decyzji wydanej w sprawie lokalizacji celu publicznego został poruszony w glosie E. Szczygłowskiej i T. Libery (glosa do wyroku WSA w Krakowie z 21 października 2008 r. II SA/Kr 726/08, OSP nr 5/2010 poz. 56). W tym opracowaniu zwrócono uwagę na potrzebę sporządzenia rzetelnej oceny specjalisty w zakresie respektowania wartości ujętych w art. 4 i art. 54 pkt 2 lit. b Upzip. Uznać należy także, iż decyzja organu I instancji zapadła z obrazą przepisów o postępowaniu administracyjnym w zakresie oceny dokonanej analizy przeprowadzonej na podstawie art. 53 ust. 3 Upizp. Organ odwoławczy w motywach swojej decyzji uznał, że skoro zlokalizowanie przedmiotowej inwestycji stanowić będzie naruszenie ładu przestrzennego poprzez spowodowanie dysonansu przestrzennego, a fakt ten potwierdza osoba posiadająca uprawnienia architektoniczne, to jest to okoliczność wystarczająca dla przyjęcia zaistnienia takiego faktu. Nadto uznano, że interes publiczny w rozumieniu art. 2 ust. 4 Upizp wyraża protest lokalnej społeczności wobec zamiaru inwestycyjnego. Obie te konkluzje zakwestionował NSA w wyroku kasacyjnym, sugerując dokonanie oceny, czy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony w szczególności w aspekcie poprawności analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 Upizp, a ponadto, czy decyzja została wydana zgodnie z procedurą przewidzianą w przepisach cyt. ustawy. Raz jeszcze eksponując regułę związania motywami wyroku kasacyjnego, skład orzekający WSA w Rzeszowie uznaje, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa). Zauważyć należy, że obszar planowanej inwestycji położony jest w świetle ustaleń organu I instancji, nie zakwestionowanych następnie przez SKO, na terenie górniczym (vide: k.45 akt I instancji, ustalenia analizy urbanistycznej). W myśl art. 53 ust. 4 pkt 4 Upizp decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem nadzoru górniczego w odniesieniu do terenów górniczych. W myśl art. 53 ust. 5 Upizp uzgodnienia takiego należało dokonać w trybie art. 106 k.p.a. Skoro w sprawie organ I instancji winien o takie uzgodnienie wystąpić, a nie wystąpił (akta sprawy nie zawierają dowodu na takie współdziałanie) to uchybił normie art. 106 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 4 Upizp. Brak takiego współdziałania oznacza naruszenie procesowe, które musi prowadzić do uwzględnienia skargi. Ta przyczyny pozwala uznać, że przedwczesne jest dokonywanie wszechstronnej oceny przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji wystąpi do właściwego organu nadzoru górniczego o uzgodnienie projektu decyzji. Organ rozważy także potrzebę uzupełnienia, względnie ponowienia analizy urbanistycznej. Z tych względów należało skargę uwzględnić, o kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 Ppsa.