II SA/Rz 89/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego -skargę oddala- II SA/Rz 89/08 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] października 2007r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania "A." sp.z o.o. z siedzibą w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2007r. nr [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "Stacja telefonii UMTS [...] na działce nr 1845 obr. 212 położonej przy ul. B. w R. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej w skrócie k.p.a.) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1 i 2, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 pkt 2a oraz art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. – zwana dalej w skrócie p.z.p.). W odwołaniu "A." Sp. z o.o. w W. zarzuciła naruszenie art. 56 p.z.p. poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi; naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1,2,9 p.z.p. poprzez ich wadliwe zastosowanie jako przepisów odrębnych określających warunki i wymagania ładu przestrzennego, podczas gdy przepisy te nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 tej ustawy, a jedynie określają przykładowe elementy, które ustawodawca uwzględnia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; naruszenie art. 2 pkt 1 i 4 p.z.p. poprzez błędne zastosowanie tych przepisów jako podstawy prawnej decyzji administracyjnej, podczas gdy przepisy te są jedynie definicjami ustawowymi; naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i przyjęcie, że przedsięwzięcie nie jest zgodne z wymaganiami ładu przestrzennego oraz brak powiadomienia o prowadzonych postępowaniach dowodowych. W oparciu o te zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz ustalenie lokalizacji inwestycji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżąca przytoczyła treść art. 56 p.z.p. i wywiodła, że przepis ten jest gwarancją, iż inwestycje celu publicznego nie będą blokowane przez uznaniowe decyzje organów samorządowych, co miało przyczynić się do szybszego uchwalenia planów miejscowych. Ustawa o planowaniu nie ustanawia żadnych samoistnych przesłanek wydania decyzji odmownej, ale odsyła wyłącznie do przepisów odrębnych, którymi nie jest art. 1 ust. 2 pkt 1,2, i 9 oraz art. 2 pkt 1 i 4 p.z.p. Powołane przepisy nie mogą stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji odmownej, nie zawierają żadnej normy prawnej umocowującej do wydania decyzji odmownej, a mogą stanowić jedynie wytyczną przy tworzeniu aktów wykonawczych do tej ustawy oraz przy interpretacji celów jakim służą szczególne przepisy tej ustawy. Na poparcie swojego poglądu wskazała na stanowiska wyrażone w komentarzach do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności Z. Niewiadomskiego "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – komentarz" CH BECK z 2006r. oraz komentarza T. Bąkowskiego – "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" Zakamycze 2004r.) oraz rozstrzygnięcia w sprawach o takich samych stanach faktycznych, którymi Samorządowe Kolegia Odwoławcze w P. i K. uchyliły odmowne decyzje organów pierwszej instancji oparte na takiej samej podstawie prawnej. Skarżąca stwierdziła, że z przepisu art. 1 ust. 2 pkt 1,2,9 p.z.p. organ pierwszej instancji wybrał tylko fragmenty dotyczące szkodliwości planowanej inwestycji, a pominął takie elementy przepisu, jak zrównoważony rozwój gospodarczy, co uzasadnia potrzebę zlokalizowania wnioskowanej inwestycji, a to warunkuje rozwój społeczeństwa informacyjnego. Decyzja jest niezgodna z "Planem zagospodarowania przestrzennego województwa" i postulowanymi działaniami na rzecz rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej w tym dostępu do sieci internetu. Plan województwa w kierunkach polityki przestrzennej w pkt 3.3. "ogólna charakterystyka zadań i działań" (str. 117) jak i w pkt 3.5.1.4.5 "telekomunikacja" (str. 148) wskazuje na potrzebę budowy nowych stacji bazowych dla rozwijającej się telekomunikacji bezprzewodowej. Działania organu pierwszej instancji blokują rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej UMTS. Ocena warunków kompozycyjno-estetycznych ładu przestrzennego jest oceną subiektywną i dlatego działanie organu pierwszej instancji narusza art. 6 k.p.a. Organ nie zbadał przyczyn protestów mieszkańców, a sam fakt ich wystąpienia spowodował wydanie decyzji odmownej. Emitowane z planowanej stacji bazowej pola elektromagnetyczne nie będą miały na ludność żadnego negatywnego wpływu, bo mieszczą się w dopuszczalnych poziomach pól określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. (Dz. U. nr 192, poz. 1883). Zaskarżona decyzja nie spełnia warunków wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie posiada uzasadnienia faktycznego dla odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, bo nie wyjaśnia na czym polega niezgodność z funkcją otoczenia. Strona nie została powiadomiona o wizji lokalnej, ani zawezwana do ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego. Odmówiono stronie prawa do odniesienia się do wskazanej przez organ podstawy prawnej, czym naruszono prawo strony do aktywnego udziału w postępowaniu zgodnie z art. 10 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania i wymienioną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na definicję ładu przestrzennego zawartą w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 p.z.p., kształtowanie którego należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 p.z.p.), zaś częścią decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest między innymi określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 54 pkt 2a p.z.p.). Ład przestrzenny to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 p.z.p.). Organ pierwszej instancji wskazał na niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisem art. 1 ust. 1 pkt 1, 2, i 9 oraz art. 2 pkt 1 i 4 p.z.p., bo usytuowanie masztu o wysokości 21 m na wnioskowanym terenie byłoby niezgodne z ładem przestrzennym, a niezgodność tę odniósł do art. 56 p.z.p. Kolegium ponadto wywiodło, że skoro ustawodawca nałożył na organ obowiązek dbania o odpowiedni kształt i ochronę ładu przestrzennego w procesie lokalizacji inwestycji celu publicznego, to nie można organowi odbierać w tym zakresie uprawnień do wydania decyzji odmownej, kiedy w toku postępowania zostanie stwierdzone naruszenie ładu przestrzennego. Niezgodność inwestycji z ładem przestrzennym wykazano wyczerpująco również w sporządzonej analizie urbanistycznej z dnia 4 czerwca 2007r. Osoba dysponująca kwalifikacjami urbanistyczno-planistycznymi sporządziła też projekt decyzji zgodnie z art. 50 ust. 4 p.z.p. Odpowiedni poziom merytoryczny projektu decyzji wykonany zgodnie z wiedza fachową projektanta nabiera szczególnego znaczenia dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarach pozbawionych planu miejscowego (patrz: Z. Niewiadomski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz"C.H. BECK Warszawa 2005r.). Kolegium stwierdziło, ze nie widzi podstaw do obalenia twierdzenia sformułowanego przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu polegające na zaniechaniu powiadomienia przez organ o terminie oględzin nie miało wpływu na wynik postępowania. W skardze do sądu skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 56 p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy odmownej decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; błędne zastosowanie przepisów art. 1 pkt 1,2 i 9 oraz art. 2 pkt 1,2 i 4 , art. 54 a) p.z.p., naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że planowana inwestycja naruszy wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz potrzeby interesu publicznego oraz przez błędne potraktowanie analizy jako dowodu z opinii biegłego, której wnioskodawca nie może kwestionować. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzyła argumenty z odwołania, gdyż Kolegium utrzymało w mocy decyzję odmawiającą lokalizację inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd na rozprawie dopuścił w charakterze uczestnika Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałaniu Elektroskażeniom "[...]" z siedzibą w R. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, że na terenie objętym wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą "Stacja bazowa telefonii UMTS [...] na działce nr 974 obr. 213 przy ul. B. w R." nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy przepisy zawarte w art. 1 ust. 2 oraz art. 2 pkt 1 i 2 p.z.p. mogą stanowić podstawę do wydania odmownej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ drugiej instancji wymienione wyżej przepisy powołał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, a nadto art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 pkt 2a oraz art. 56 p.z.p. Skarżąca tak w odwołaniu jak i w skardze zarzuciła, że przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 2 pkt 1 i 2 w związku z w art. 56 p.z.p. nie mogą być podstawą do odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego. Punktem wyjścia dla niniejszych rozważań będzie przepis art. 6 p.z.p. Stosownie do jego treści ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1). Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (pkt 1 ust. 2 art. 6 p.z.p.); ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (pkt 2 ust. 2. art. 6 p.z.p.). Stosownie natomiast do art. 15 ust. 2 p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1); zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2). Zasada zawarta w art. 1 ust. 2 p.z.p. obejmująca między innymi zachowanie w planowaniu przestrzennym ładu przestrzennego w tym urbanistyki jest obowiązkowo realizowana w toku prac nad planem zagospodarowania przestrzennego, który stosownie do art. 14 ust. 8 p.z.p. jest aktem prawa miejscowego. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo są zgodne, że katalog wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 p.z.p., jest uwzględniany na etapie prowadzenia procedury planistycznej (patrz. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz" pod redakcją prof. Z. Niewiadomskeigo wyd. 3 C.H. BECK str. 146 i nast.). Z przepisu art. 14 ust. 7 p.z.p. wynika, że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Zatem w aktualnie obowiązującej regulacji o zagospodarowaniu przestrzennym na gminie nie ciąży obowiązek sporządzenia planu dla całego terenu. Czas, jaki upłynął od daty wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pokazuje, że od 2003 i 2004r. (wygaśniecie tzw. "starych planów") dla przeważającej części obszarów nie zostały uchwalone plany zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W nauce prawa administracyjnego można wyróżnić dwa zasadnicze kierunki w zakresie pojmowania decyzji administracyjnej. Według pierwszego z nich decyzja administracyjna stanowi szczególną formę czynności prawnej organów administracji publicznej regulowaną przez przepisy prawa administracyjnego (czynność administracyjnoprawna), która charakteryzuje się przymiotami zewnętrzności, władczości i jednostronności, konkretności i indywidualności. Drugie podejście akcentuje natomiast normatywny charakter decyzji administracyjnej, jako aktu stosowania generalno-abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego, będącego kolejnym szczeblem w hierarchii norm systemu prawa, czyli normą konkretnoindywidualną porządku prawnego (por. T. Kiełkowski "Sprawa administracyjna" Zakamycze 2004r. str. 65-78). Wymiar formalny decyzji administracyjnej wyznaczają przepisy prawa procesowego, natomiast strona materialna decyzji związana jest z płaszczyzną stosowania materialnego prawa administracyjnego. Decyzja administracyjna stanowi, bowiem konkretno-indywidulane przedłużenie norm generalno-abstrakcyjnych, podlegających zastosowaniu w danej i niepowtarzalnej sprawie administracyjnej (B. Adamiak glosa do wyroku NSA OZ Wrocław z 13.03.1985r. OSPiKA 1988 z. 5 str. 234). Poziom materialnoprawny decyzji jest sferą istnienia treści aktu, a tym samym wywierania przez tę treść skutków prawnych wobec różnych podmiotów prawa (patrz. M. Kamiński " Obowiązywanie formalne i materialne decyzji administracyjnej – problem deliminacji pojęciowej" CASUS z 2008r. nr 47 str. 15-20). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego na mocy art. 87 Konstytucji RP jest źródłem prawa powszechnie obowiązującym na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Pomimo jednoznacznej kwalifikacji planu zagospodarowania jako aktu prawa miejscowego i mimo, że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. W tym ujęciu plan miejscowy jest jakby zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości podjętym w drodze uchwały rady gminy. (patrz. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne...." op.cit. str. 140 ). Przenosząc powyższe na płaszczyznę decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako indywidualnego aktu administracyjnego, w sensie skutków materialnoprawnych należy stwierdzić, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego kreuje normę prawną o charakterze indywidualno-konkretnym w zakresie rozwiązań planistycznych dla danej nieruchomości. W tym zakresie funkcja planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy jest porównywalna, gdyż tworzą indywidualną normę prawną dla konkretnej nieruchomości. Innymi słowy cechą wspólną planu miejscowego jak i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest ustalenie warunków zagospodarowania dla nieruchomości objętych planem miejscowym, jak i nieruchomości wymienionych w decyzji. Sąd aprobuje pogląd, że podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą być również przesłanki wymienione w art. 1 ust. 2 p.z.p., czyli normy prawne o charakterze ogólno-abstrakcyjnym, których uszczegółowienie następuje w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego i wydanej w następstwie tego postępowania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenia poczynione w toku postępowania i konfrontacja ich z obowiązującymi przepisami prawa uzasadniają podjęcie przez organ właśnie takiego rozstrzygnięcia wyrażonego w sentencji decyzji administracyjnej. Wybór rozstrzygnięcia nie jest tożsamy z uznaniowym charakterem decyzji, który wynika z normy materialnego prawa administracyjnego. Sąd doszedł do przekonania, że podstawą prawną dla decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być wyłącznie art. 56 p.z.p., w myśl którego nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przyjęcie wykładni literalnej art. 56 p.z.p. spowodowałoby wyłączenie przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wartości, czy też zasad planowania przestrzennego wymienionych w art.1 ust. 2, które ma mocy art. 15 ust. 2 p.z.p. są obligatoryjnie uwzględnianie w planie miejscowym. Konsekwencją powyższego byłoby akceptowanie zróżnicowanej ochrony właścicieli nieruchomości na obszarze objętym planem z właścicielami nieruchomości znajdujących się na terenie, dla którego planu takiego nie uchwalono. Wykładnia gramatyczna przepisu art. 56 p.z.p. prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zastosowanie wykładni funkcjonalnej pozwala na prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 56 p.z.p., iż treść decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest determinowana nie tylko przepisami odrębnymi, ale także przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym, art. 1 ust. 2. Wartością chronioną wymienioną w tym przepisie jest też własność. Sąd zna poglądy, w myśl których przepisy art. 1 ust. 2 p.z.p. są na tyle ogólne, iż nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd nie podziela tego poglądu, gdyż w jego ocenie nie do zaakceptowania w państwie prawa jest różnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości na tych, których nieruchomości znajdują się na terenie objętym planem i na terenie nieobjętym planem. Taka dysfunkcja narusza zasadę równości wszystkich wobec prawa oraz zasadę równego traktowania wszystkich przez władze publiczne zawarte w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Ogólny stopień formułowania norm prawnych i ich abstrakcyjny charakter jest cechą norm prawnych, w których ustawodawca chce zawrzeć przepisy o zasadniczym znaczeniu, tak jak ma to miejsce w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto są to wartości o charakterze fundamentalnym, na które ustawodawca w szczególny sposób zwrócił uwagę, umieszczając ją w art. 1 p.z.p. Z cytowanego wyżej art. 6 ust. 1 p.z.p. wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności. Stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Formą najdalej idącą ograniczenia własności jest jej odjęcie poprzez wywłaszczenie - uregulowane w art. 112 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 251, poz. 2603 ze zm. - zwana dalej w skrócie u.g.n.). W myśl art. 112 ust. 1 u.g.n. przepisy Rozdział 4 "Wywłaszczenie nieruchomości" stosuje się do nieruchomości położonych z zastrzeżeniem art. 125 i art. 126 na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo, do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zestawienie tych przepisów z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP uprawnia do postawienia pytania o konstytucyjność art. 112 ust. 1 u.g.n., w zakresie w jakim dopuszcza on wywłaszczenie nieruchomości na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednakże dla potrzeb niniejszej sprawy, gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest to zagadnienie istotne, ale bez wpływu na wynik kontrolowanej decyzji /por. artykuł Z. Czarnika "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako podstawa wykonywania własności nieruchomości" (ZNSA 2006/2/42)/. Warto również odnieść się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 646/06 (LEX nr 322329), w którym w pkt 3 jego tezy wyrażono pogląd, iż ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) posługuje się sformułowaniami nie zawsze jasnymi, to w razie wątpliwości należy je interpretować na korzyść obywatela, tj. na korzyść jego uprawnień właścicielskich. Zgodnie art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm. – zwana dalej u.s.g.) do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które między innymi obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.). Organy orzekające w sprawie w oparciu o analizę urbanistyczną sporządzoną przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami stanęły na stanowisku, że przedmiotowa inwestycja narusza ład przestrzenny poprzez spowodowanie dysonansu przestrzennego. Na podstawie art. 50 ust. 4 p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wprowadzenie przez ustawodawcę takiego sposobu przygotowania projektu decyzji stanowi gwarancję dbałości o zachowanie ładu przestrzennego na terenie, dla którego nie został sporządzony plan zagospodarowania przestrzennego. Odniesienie się do ustawy o samorządzie gminnym dopełnia zaprezentowany pogląd o konieczności dokonywania wykładni systemowej art. 56 p.z.p. Sąd za prawidłowe uznał stanowisko Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji. Skarżąca słusznie zarzuciła, że art. 2 p.z.p. nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. Przepis art. 2 p.z.p. stanowi ustawowy zbiór definicji legalnych. Definicja taka nadaje wiążącą treść niektórym pojęciom występującym w tekście ustawy, zatem nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej decyzji. Powołanie art. 2 pkt 1 i 2 p.z.p. nie miało wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty zawarte w skardze, w tym naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz zarzut naruszenie art. 10 k.p.a. Słusznie Kolegium wywiodło, że nie każde naruszenie zasady czynnego udziału strony jest na tyle poważne, aby miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jako nietrafny Sąd ocenił również zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 56 p.z.p. Mając na względzie powyższe, Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.