I OSK 1639/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia WSA del. Iwona Kosińska Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 626/09 w sprawie ze skargi L. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r., II SA/Kr 626/09, po rozpoznaniu skargi L. J. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydane w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 112 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261 póz. 2603 z późn. zm.) odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną jako parcele [...] P. przejęte na własność Państwa z mocy prawa z dniem 8 marca 1958 r. - zgodnie z orzeczeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 17 grudnia 1968 r. nr MT-1288/65 wydanym na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. nr 11, poz. 37). Parcele te pozostawały od 1949 r. w faktycznym władaniu Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa (Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w Krakowie) i zostały zajęte na cele budowy drogi publicznej Mogiła-Pleszów. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. odszkodowanie przysługiwało za przejście w trybie tej ustawy na własność Państwa domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo innego mienia stanowiącego własność osobistą, a przedmiotowe parcele stanowiły grunt rolny. W konsekwencji organ uznał w oparciu o orzeczenie Sądu najwyższego sygn. C 1164/51, że parcele te nie stanowiły własności osobistej, a zatem nie przysługiwało za nie odszkodowanie. Odwołanie od tej decyzji do Wojewody Małopolskiego wniosła L. J. domagając się zmiany decyzji i wypłaty odszkodowania. Wskazała, że decyzja odmowna jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda Małopolski podzielił wykładnię przepisu art. 19 ustawy dokonaną przez organ I instancji. Powołując się na cytowane przez organ l instancji orzeczenie Sądu Najwyższego, wskazał, że cechą własności osobistej było przeznaczenie do zaspokojenia osobistych potrzeb uprawnionego i jego bliskich. Dla oceny, czy grunt ma charakter własności osobistej, należało wziąć pod uwagę nie tylko jego wielkość i przeznaczenie, ale także rozmiary innych nieruchomości będących ewentualnie własnością współwłaścicieli oraz ich przynależność klasową (chłopi czy też robotnicy przemysłowi lub rolni). Przedmioty stanowiące własność osoby fizycznej, lecz niesłużące do zaspokajania osobistych potrzeb uprawnionego i jego bliskich, stanowiły własność indywidualną, za przejęcie, której w trybie tej ustawy odszkodowanie nie przysługiwało. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Ł. J. Wskazała, że działki zostały przejęte w 1949 r., a dopiero w 1965 r. zostało wydane orzeczenie stwierdzające przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, bez zapłaty. W tym okresie były dokonywane również wywłaszczenia na inne cele, a osoby uprawnione otrzymywały odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie ma dokonanie wykładni użytego w art. 19 ust. 1 obowiązującej jeszcze ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym pojęcia "innego mienia stanowiącego własność osobistą". Sąd podniósł, że ustalenia organów, że w chwili objęcia we władanie przez Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w Krakowie przedmiotowych działek stanowiły one grunt rolny, a W. J. była w tym czasie właścicielką również innych nieruchomości, są niewystarczające dla dokonanej przez organy oceny (jak wskazano w uzasadnieniu decyzji - w oparciu o wskazówki interpretacyjne zawarte w orzeczeniu Sądu Najwyższego sygn. C 1164/51, w którym zawarto rozważania na temat rozumienia pojęcia własności osobistej), że działki te nie stanowiły przedmiotu własności osobistej. W powołanym wyroku SN z dnia 19 października 1951 r., Sąd wyraził pogląd, że dla oceny, czy dany grunt ma charakter własności osobistej, należy wziąć pod uwagę nie tylko jego wielkość i przeznaczenie, ale także rozmiary innych nieruchomości będących własnością właściciela tego gruntu, gdyż "w przypadku, gdy grunt, np. będąc ściśle związany z domem mieszkalnym, służy do zaspokojenia osobistych potrzeb wyżywienia mieszkańców domu, a nie do dostarczenia towaru na rynek" może mieć charakter własności osobistej. Tak więc dokonanie przez organ oceny, co do osobistego charakteru własności przedmiotowych działek, przed ustaleniem wyżej wskazanych okoliczności, było przedwczesne. Ponadto, zdaniem Sądu, wyraźne odniesienie się w przepisie art. 19 ust. 1 do art. 18 ustawy wskazuje, że pojęcie "innego mienia stanowiącego własność osobistą" obejmuje takie mienie, o którym mowa w art. 18. Skoro zaś zakresem tego ostatniego przepisu objęte zostało "inne mienie", czyli każde, o ile tylko władanie nim osoby uprawnione utraciły w okresie do 31 grudnia 1954 r. oraz w dniu 8 marca 1958 r. mienie to pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych bez jakiegokolwiek tytułu prawnego, oznacza to, że wymieniona w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. nr 11, poz. 37) kategoria mienia: "własność osobista" użyta została tylko dla odróżnienia tego mienia od mienia będącego "zakładami elektrycznymi" i "przedsiębiorstwami" (art. 17 pkt 1 i pkt 2a). Uzasadnienia tego rozróżnienia upatrywać należy w treści art. 12 ustawy (już nieobowiązującego), który ustanawiał na rzecz byłych właścicieli tych przedsiębiorstw prawo do renty inwalidzkiej. Powyższe rozumowanie prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku, że przepis art. 19 ust. 1 ustawy nie wyłącza prawa do odszkodowania za przejęta w trybie art. 17 pkt 2 lit. b) na rzecz Skarbu Państwa działkę gruntu, wydzieloną z indywidualnego gospodarstwa rolnego. Sąd podkreślił, że definicje własności indywidualnej i osobistej zawarte w przepisach art. 130 i 132 k.c. wprowadzone zostały dopiero z dniem 1 stycznia 1965 r. i nie mogą mieć zasadniczego znaczenia dla dokonania wykładni przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. W oparciu o powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Małopolski, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: l. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art.174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez: naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pod zarządem państwowym przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż parcele 1. kat. [...]. kat. P. nie stanowią własności osobistej w rozumieniu tego artykułu jako grunt rolny niestanowiący jedynego gruntu poprzednika prawnego wnioskodawcy i w ocenie organu odwoławczego zaliczony do własności indywidualnej, za którą w trybie powołanej ustawy odszkodowanie nie przysługuje, co stanowiło o uchyleniu rozstrzygnięcia I i II instancji 2. naruszenie przepisów prawa materialnego stosownie do art.174 pkt 1 p.p.s.a. polegające na naruszeniu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pod zarządem państwowym przez jego błędną wykładnię skutkująca niewłaściwym zastosowaniem, poprzez przyjęcie, iż art. 19 ust. 1 i 2 ustawy nie wyłącza prawa do odszkodowania za przejętą w trybie art. 17 pkt 2 lit. b tej ustawy na rzecz Skarbu Państwa działkę gruntu stanowiącą grunt rolny, ponieważ pojęcie tego mienia obejmuje także, w ocenie Sądu, mienie o którym mowa w art. 18 tej ustawy, czyli według Sądu, każde, o ile tylko władanie nim osoby uprawnione utraciły w okresie do 31 grudnia 1954 r. oraz w dniu 8 marca 1958 r. mienie to pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych bez tytułu prawnego, co skutkowało uchyleniem decyzji I i II instancji Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że treść art. 19 ust. 1 powołanej ustawy, poprzez wskazanie sytuacji, w których należy się odszkodowanie (w przypadku przejścia na własność Państwa - domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo innego mienia stanowiącego własność osobistą), zatem wykładnia językowa, oraz pozostały zakres enumeratywnie wyliczonych przypadków, w których przewidziane zostało odszkodowanie na podstawie tego przepisu, może wskazywać, na odmienne znaczenie zwrotu "własność osobista" od dokonanej w tym zakresie przez Sąd interpretacji w oparciu o wykładnię systemową. Ponadto wskazano, iż do własności osobistej obywateli odnosi się "art. 13" (powinno być: art. 18) obowiązującej w dacie wydania aktu Konstytucji z 1952 r. a zatem różnicujący ją od treści "art. 12" (powinno być: art. 17) własności indywidualnej. W ocenie Wojewody określenia własności osobistej należy odnieść się również do stanowiska judykatury, zgodnie, z którym, cechą definicyjną własności osobistej było przeznaczenie do zaspokajania osobistych potrzeb uprawnionego i jego bliskich - orzeczenie Sądu Najwyższego sygn. akt C 1164/51. Przedmioty stanowiące własność osoby fizycznej, lecz niesłużące do zaspokajania osobistych potrzeb uprawnionego i jego bliskich, stanowiły własność indywidualną, za przejęcie, której w trybie przywołanej ustawy, odszkodowanie nie przysługuje. Zgodnie z ukształtowanym, na podstawie wprowadzonego w 1965 r. art. 132 i n. k.c., pojęciem własności osobistej - ziemia nie była zaliczana do przedmiotów własności osobistej. Jedynie w przypadkach, gdy nieruchomość była zabudowana domem jednorodzinnym uważanym za przedmiot własności osobistej (art. 134 k.c.) wyrażany był wówczas pogląd, iż wobec zasady "superficies solo cedit" również grunt stanowił własność osobistą. Natomiast sama ziemia nie stanowiła własności osobistej (Kodeks cywilny z komentarzem pod red. J. Winiarza, Warszawa 1980 r.). Tym samym, biorąc pod uwagę ustalenia dokonane w toku postępowania tj., iż w dniu objęcia we władanie przez Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w Krakowie przedmiotowe parcela stanowiły one grunt rolny oraz informacji zamkniętych w księgach wieczystych [...] kat. P. wskazujących, iż W. J. yła także właścicielką innych nieruchomości, oraz w świetle wskazówek interpretacyjnych zawartych w orzeczeniu Sądu Najwyższego C 1164/51, objęte wnioskiem o wypłatę odszkodowania parcele nie stanowiły własności osobistej, a dokona w tym zakresie interpretacja pojęcia własności osobistej określonego art. 19 ust. 1 ustawy przez organ I instancji i organ odwoławczy, była prawidłowa. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną L. J. wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia czy przejęte na własność Państwa z mocy prawa z dniem 8 marca 1958 r. na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, nieruchomości będące własnością W. J. stanowiły własność osobistą w rozumieniu art. 19 ust. 1 powołanej ustawy czy też nie. Zgodnie z art. 19 ust. 1 tej ustawy: "W przypadku przejścia na własność Państwa na podstawie niniejszej ustawy domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo innego mienia stanowiącego własność osobistą (art. 18) właścicielowi przysługuje prawo do odszkodowania". Mieć trzeba też na uwadze, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd i instancji, iż art. 18 ustawy odsyła do art. 17 pkt 2 lit. b, który z kolei stanowi o innym mieniu niż zakłady elektryczne i przedsiębiorstwa, którego władanie zostało utracone przez właścicieli do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostaje we faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, "chyba ze to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów innych aniżeli wymienione w art. 1 (dekret z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.P.P.P. nr 21, poz.67 z późn. zm.) lub pkt 1 niniejszego artykułu (dekret z 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej (Dz.U. nr 52, poz. 271)". Oznacza to, że przedmiotem prawa do odszkodowania może być oprócz domu jednorodzinnego i działki budowlanej także inne mienie niż zakłady elektryczne i przedsiębiorstwa pod warunkiem, że stanowiło ono własność osobistą. Od rozstrzygnięcia powyższej kwestii jest bowiem uzależniona możliwość przyznania odszkodowania na rzecz następcy prawnej zmarłej W. J. – L. J. która zaskarżyła decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2009 r. Należy zgodzić się z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem, iż skoro definicje własności indywidualnej i osobistej zawarte w przepisach art. 130 i n. k.c. zostały wprowadzone dopiero z dniem wejścia w życie kodeksu cywilnego, to jest z dniem 1 stycznia 1965 r., to nie mogą mieć zasadniczego znaczenia dla dokonania wykładni przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Trafnie natomiast zarówno organ orzekający w sprawie niniejszej jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odwołały się do wskazówek interpretacyjnych zawartych w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 19 października 1951 r. sygn. akt C 1164/51, (OSNCK 1953, nr 2, poz. 39), który stwierdził, że dla oceny czy dany grunt ma charakter własności osobistej należy wziąć pod uwagę jego przeznaczenie. Grunt związany ściśle z domem mieszkalnym i służący do zaspokojenia osobistych potrzeb wyżywienia jego mieszkańców a nie do dostarczania towaru na rynek może mieć zatem charakter własności osobistej. Mając powyższe na uwadze oraz okoliczności sprawy niniejszej należy stwierdzić, że zasadnie Sąd I instancji wskazał, że ocena orzekających w sprawie organów administracji, co do braku osobistego charakteru przedmiotowych działek była przedwczesna. Do uznania, że działki będące własnością W. J. nie stanowiły własności osobistej nie wystarczy stwierdzenie, że była ona w tym czasie właścicielką innych nieruchomości, lecz konieczne jest zbadanie ich przeznaczenia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. i ustalenie czy były one wykorzystywane na cele produkcji rolnej przeznaczonej na rynek, a nie na przykład na własne potrzeby ich właściciela i czy w ogóle były wykorzystywane. Tego rodzaju ustaleń orzekające w sprawie niniejszej organy nie poczyniły, co uzasadniało uchylenie podjętych w sprawie rozstrzygnięć, jako wydanych bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Trafnie przy tym Sąd I instancji w wyniku przeprowadzenia analizy przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. doszedł do wniosku, że przepis art. 19 ust. 1 tej ustawy nie wyłącza prawa do odszkodowania za przejętą na rzecz Państwa działkę gruntu wydzieloną z indywidualnego gospodarstwa rolnego. Z taką interpretacją art. 19 ust. 1 ustawy z 1958 r. nie stoją także w sprzeczności przepisy art. 17 i 18 nieobowiązującej już Konstytucji z 1952 r., które odróżniały własność indywidualną od własności osobistej. Konstytucja z 1952 r. nie wykluczała bowiem zaliczenie do formy własności osobistej także gruntu o ile służył on zaspokojeniu osobistych potrzeb obywateli, zaś stosowne przepisy art. 130 i n. ustawy kodeks cywilny weszły w życie po przejęciu na własność Państwa przedmiotowych nieruchomości i nie mogą, jak zaznaczono wyżej, stanowić wskazówek interpretacyjnych przy wykładni pojęcia własność osobista użytego w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. W takiej sytuacji za nieuzasadniony należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej interpretacji art. 19 ust. 1 ustawy z 25 lutego 1958 r. oraz tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.