III SA/Kr 1031/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" na uchwałę Rady Miasta z dnia 17 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stref taryfowych dla taksówek oraz ustalenia cen urzędowych o charakterze maksymalnym za przewozy taksówkami osobowymi na terenie Gminy postanawia skargę odrzucić postanowienia WSA w Krakowie z dnia 17 czerwca 2010r. W dniu 17 czerwca 2009r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie stref taryfowych dla taksówek oraz ustalenia cen urzędowych o charakterze maksymalnym za przewozy taksówkami osobowymi na terenie Gminy. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 8 ust. 1 i art. 9 ustawy z dnia 5 lipca 2001r. o cenach (Dz. U. nr 97, poz. 1050 z późn. zm.). Pismem z dnia 30 czerwca 2009r. Stowarzyszenie "A" zwróciło się do Wojewody o uchylenie powyższej uchwały Rady Miasta z dnia 17 czerwca 2009r. Nr [...] w trybie nadzoru, powołując się na treść art. 85 i 86 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i zarzucając brak zgodności tej uchwały z obowiązującym porządkiem prawnym oraz liczne uchybienia w trakcie procedury jej uchwalania. Do tego pisma dołączono listę taksówkarze popierających postulaty zawarte w tym piśmie, wraz z ich podpisami. Pismem z dnia 20 lipca 2009r. Stowarzyszenie wezwało Radę Miasta o uchylenie uchwały z dnia 17 czerwca 2009r. Nr [...] jako sprzecznej z obowiązującym porządkiem prawnym i nie spełniającej warunków legalności oraz obarczonej licznymi uchybieniami w trakcie procedury jej uchwalania. Wzywający podniósł, że podejmując uchwałę radni Miasta powinni uwzględniać interesy wszystkich członków grupy zainteresowanych jej treścią, tymczasem taksówkarze [...] oraz taksówkarze niezrzeszeni zostali całkowicie pominięci w procedurze podjęcia uchwały, w skutek czego nie mieli oni możliwości przedstawienie własnego stanowiska w omawianej kwestii, czym naruszono art. 32 Konstytucji oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Wzywający zarzucił również, że uchwała w części dotyczącej kosztów eksploatacji pojazdów i opłat za przejazd została opracowana na podstawie nieaktualnej ekspertyzy z roku 2006, wyliczenia w niej zawarte nie przystają bowiem do cen i kosztów panujących obecnie na rynku. Nieuprawnione też jest powołanie się w uzasadnieniu projektu uchwały na art. 388 Kodeksu cywilnego dotyczący instytucji wyzysku. Ponadto Stowarzyszenie "A" stwierdziło, że w treści samej uchwały pojawiają się zwroty niejasne i niezrozumiałe, np. "opłata za przejazd pierwszego odcinka" oraz że w związku z wprowadzeniem regulacji dotyczącej podziału na strefy pojawiły się także problemy techniczne związane z ustawieniami taksometrów, gdyż większość używanych taksometrów posiada podział na cztery możliwe do wprowadzenia opcje i brakuje możliwości ustawienia na taksometrze piątej taryfy (przejazd poza granice administracyjne miasta). Podniesiono też, że art. 8 ustawy z dnia 5 lipca 2001r. o cenach wprowadza jedynie możliwość dla Rady Miasta do podjęcia uchwały określającej ceny urzędowe, natomiast przedmiotowa uchwała przekracza granice uznania i w sposób rażący narusza zasadę proporcjonalności. Zarzucono, że skoro ustawodawca w ustawie o cenach nie przewidział definicji legalnej, ceną maksymalną nie może być cena na granicy opłacalności usługi, ale musi to być cena uwzględniająca godziwy zysk usługodawcy, a także klasę i standard usługi. Zdaniem wzywających uchwała Rady Miasta z dnia 17 czerwca 2009r. wypacza też sens dyrektywy Unii Europejskiej nr 98/6/WE z dnia 16 lutego 1998r. w sprawie ochrony konsumenta poprzez podawanie cen produktów oferowanych konsumentom (Dz. Urz. WE L 80 z 4 lipca 1998r.) i sprzeciwia się zasadom wolnorynkowym. Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie. Pismem z dnia 17 września 2009r. Stowarzyszenie "A" wniosło skargę na wyżej opisaną uchwałę Rady Miasta z dnia 17 czerwca 2009r., domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej ustalenia cen urzędowych o charakterze maksymalnym za przewozy taksówkami osobowymi na terenie Gminy Miejskiej w strefach I oraz II, tj. § 2 tej uchwały. W skardze zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 20, 22, 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na ograniczeniu swobody działalności gospodarczej w innym niż ustawa akcie prawnym oraz bez koniecznej do takiego ograniczenia przesłanki ważnego interesu publicznego, a tym samym złamanie konstytucyjnej zasady proporcjonalności; art. 8 i 9 ustawy z dnia 5 lipca 2001r. o cenach w zw. z dyrektywą Unii Europejskiej nr 98/6/WE z dnia 16 lutego 1998r. w sprawie ochrony konsumenta poprzez podawanie cen produktów oferowanych konsumentom (Dz. Urz. WE L 80 z 4 lipca 1998r.), poprzez jej błędne zastosowanie sprzeczne z wskazaną dyrektywy oraz art. 8 ustawy z dnia 5 lipca 2001r. o cenach poprzez błędne zastosowanie, a to w sposób przekraczający dopuszczalne granice uznania administracyjnego. Strona skarżąca zarzuciła również istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, a to: art. 77 i 80 Kpa w zw. z art. 41 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez podjęcie uchwały w oparciu o niekatulany operat (kalkulacja cen), który w rzeczywistości nie został dołączony do materiału dowodowego; brak merytorycznego i pełnego uzasadnienie uchwały, a także brak konsultacji stawek ze Stowarzyszeniem "A" oraz taksówkarzami niezrzeszonymi w korporacjach. Strona skarżąca wyjaśniła również jaki ma interes prawny we wniesieniu skargi. Wskazała, iż skarżące Stowarzyszenie "A" reprezentuje taksówkarzy – członków Stowarzyszenia – prowadzących działalność gospodarczą na terenie Miasta, którzy nie przynależą do korporacji taksówkarskich. Zaskarżona uchwała w sposób znamienny narusza interes skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż uniemożliwia prowadzenie działalności gospodarczej na zasadach wolnego rynku i uczciwej konkurencji. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Rada Miasta podniosła, iż projekt zaskarżonej uchwały został zaopiniowany przez wszystkie trzy działające na terenie Miasta związki zawodowe, w tym przez Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Solidarność 80 – Sekcja Taksówkarzy. Obecne regulacje prawne nie nakładają natomiast obowiązku konsultowania ze środowiskiem taksówkarskim projektu uchwały w sprawie ustalenia cen urzędowych i określenia stref cen dla przewozów taksówkami na terenie danej gminy. Nie istnieje także obowiązek uzyskania przed procesowaniem takiego projektu ekspertyz dotyczących kalkulacji kosztów użytkowania taksówek. Zdaniem Rady zarzuty dotyczące braku jawności projektu oraz konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej są chybione, gdyż sesje Rady Miasta są jawne i każdy zainteresowany podmiot mógł uczestniczyć w komisjach i obradach Rady w charakterze publiczności, a strona skarżąca nie odróżnia pojęcia "swobody" od "dowolności", która nie może prowadzić do chaosu prawnego i nadużyć. Także zarzut braku wskazania, przez jaki okres obowiązywać będą ustalone stawki maksymalne Rada Miasta uznała za nieuzasadniony. Uchwała Rady Miasta obowiązuje bowiem w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa do jej uchylenia. Ustawa z dnia 5 lipca 2001r. o cenach (Dz. U. z 2001r. nr 97, poz. 1050 z późn. zm.), której art. 8 ust. 1 stanowił podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały Nr [...], nie nakłada obowiązku regulacji kwestii określenia czasu w jakim mają obowiązywać stawki czy też kwestii waloryzacji. Zdaniem Rady nieuzasadniony jest także zarzut dotyczący naruszenia dyrektywy Unii Europejskiej nr 98/6/WE z dnia 16 lutego 1998r. w sprawie ochrony konsumenta poprzez podanie cen produktów oferowanych konsumentom została implementowana do polskich przepisów, gdyż nakazuje ona stosowanie jasnych i czytelnych zasad naliczenia cen za usługi oferowane konsumentom, a zaskarżona uchwała systematyzuje dotychczasową materię w tym zakresie i wprowadza przejrzystość i jednolitość w sposobie naliczania cen za usługi taksówkarskie. Rada Miasta zgodziła się z twierdzeniem, iż art. 8 ust. 1 ustawy o cenach nie nakłada obowiązku, ale jedynie daje gminie upoważnienie do podjęcia uchwały, a tym samym jest to uprawnienie organu. Zdaniem Rady Miasta, uchwała Nr [...] w swojej treści nie wykracza jednak poza zakres wytyczony przez powyższy przepis art. 8 w/w ustawy. W piśmie z dnia 8 grudnia 2009r. Stowarzyszenie "A" ustosunkowało się do argumentów Rady Miasta podniesionych w odpowiedzi na skargę. Odnośnie twierdzenia, iż projekt uchwały był konsultowany i zaopiniowany przez trzy związki zawodowe działające na terenie miasta, strona skarżąca podniosła, iż tylko nieliczni przedsiębiorcy działają w związkach zawodowych. Radni Miasta podejmując uchwałę powinni byli uwzględniać interesy wszystkich członków grupy zainteresowanych jej treścią, a w szczególności zwrócić się o zajęcie stanowiska także do osób nienależących do związków zawodowych oraz taksówkarzy niezrzeszonych w korporacjach. Zarzucono też, że oparcie się o operat sprzed trzech lat, nieuwzględniający szeregu kosztów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej i eksploatacją pojazdów, uznać należy za działanie bardziej zbliżone do dowolności, niż swobody administracyjnej w podejmowaniu tak istotnej uchwały. Nieuzasadnione próby ograniczenia swobody w działalności gospodarczej zaciemniają rzeczywisty obraz rynku usług taksówkarskich i prowadzą do niezasadnego uprzywilejowania niektórych podmiotów. Na rozprawie w dniu 11 marca 2010r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, iż skarga została wniesiona przez Stowarzyszenie reprezentujące grupę mieszkańców Gminy, czyli taksówkarzy, którzy podpisali wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Wojewody z dnia 30 czerwca 2009r. Sąd zakreślił pełnomocnikowi strony skarżącej 14-dniowy termin na przedłożenie dokumentów potwierdzających legitymację skargową. W dniu 24 marca 2010r. pełnomocnik strony skarżącej złożył w siedzibie Sądu pismo z dnia 21 marca 2010r. wraz z dołączonymi oświadczeniami o wyrażeniu zgody na reprezentowanie w trybie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, interesów grupy taksówkarzy prowadzących działalność gospodarczą na terenie Miasta. Na rozprawie przed Sądem w dniu 17 maja 2010r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi z powodu niepoprzedzenia jej wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez skarżących taksówkarzy. Pełnomocnik strony skarżącej na pytanie Sądu wyjaśnił, że lista taksówkarzy z ich podpisami dołączona została do pisma z 30 czerwca 2009r. skierowanego do Wojewody oraz przedłożył do akt wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 6 lipca 2009r., skierowane przez Stowarzyszenie do Rady Miasta dnia 8 lipca 2009r. Jego treść odpowiada treści opisanego powyżej wezwania z dnia 20 lipca 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez Stowarzyszenie "A", które oświadczyło, że wnosi ją reprezentując grupę mieszkańców, którzy na to wyrazili pisemną zgodę. Podstawę do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na przedmiotową uchwałę, będącą aktem prawa miejscowego, stanowił zatem art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) w związku z art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.). Zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie natomiast z brzmieniem przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Warunkiem zatem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy jest jej poprzedzenie wezwaniem organu gminy, który wydał kwestionowaną uchwałę, do usunięcia naruszenia. Dopiero bezskuteczność takiego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia umożliwia zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie powyższy warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia nie został spełniony. Skarżący, którymi w niniejszej sprawie są mieszkańcy Gminy (grupa mieszkańców) nie poprzedzili skargi uprzednim wezwaniem Rady Miasta do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia. Z analizy załączonych do akt sprawy wezwań do usunięcia naruszenia prawa wynika, że zostały one wniesione przez Stowarzyszenie "A", w imieniu tego Stowarzyszenia, a nie w imieniu grupy mieszkańców. Zarówno wezwanie z dnia 6 lipca 2009r., jak i wezwanie z dnia 20 lipca 2009r., zostały skierowane do Rady Miasta czyli organu właściwego w niniejszej sprawie, jednakże jak wynika wyraźnie z treści tych wezwań, wzywającym było Stowarzyszenie "A". W pierwszych zdaniach tych wezwań wyraźnie podkreślono, że wzywającym jest Stowarzyszenie, w którego imieniu działa Prezes uprawniony do jego reprezentowania. W treści tych wezwań Stowarzyszenie nie wskazywało, że działa nie w imieniu własnym lecz grupy mieszkańców, nie przedłożyło ich listy, ani też nie miało zgody na ich reprezentowanie. Podkreślenia wymaga bowiem, że przedłożone do akt sądowych zgody poszczególnych taksówkarzy na reprezentowanie ich w trybie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym zostały udzielone dopiero Stowarzyszeniu dopiero w dniu 15 marca 2010r. Także pismo z dnia 30 czerwca 2009r. skierowane do Wojewody, sporządzone i podpisane przez Stowarzyszenie, ale poparte podpisami taksówkarzy, nie może być uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wprawdzie do pisma tego załączono podpisy osób popierających zawarte w nim zarzuty, jednakże pismo to nie było adresowane do Rady Miasta, lecz do organu nadzoru i w piśmie tym Stowarzyszenie "A" wyraźnie powołało się na treść art. 85 i 86 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Nie może więc ulegać wątpliwości, że pismo to nie stanowiło wezwania w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, lecz wniosek do organu nadzoru o wszczęcie przez Wojewodę postępowania nadzorczego, o którym mowa w art. 91 i następnych ustawy o samorządzie gminnym. Jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, że pismo skierowane do organu nadzoru i mające na celu zainicjowanie procedury nadzorczej, nie może być traktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec zatem brzmienia powołanych powyżej przepisów, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy stwierdzić, że strona skarżąca nie spełniła przesłanki warunkującej skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie bowiem do sądu administracyjnego skargi bez uprzedniego wyczerpania przysługującego środka prawnego, tj. w tym wypadku bez wymaganego przez ustawę wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jest niedopuszczalne i skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie został też spełniony inny z warunków wniesienia skargi, to jest wymóg wykazania posiadania legitymacji skargowej. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast z § 2 tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Przepisy art. 101 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym uzależniają legitymację skargową od wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, co w przypadku tzw. skargi zbiorowej czyli w związku z treścią ust. 2a dodatkowo uzależnione zostało od przesłanki reprezentowania "interesu mieszkańców". Przewidziane przez ustawodawcę uproszczenie proceduralne polegające na możliwości wniesienia tzw. skargi zbiorowej dotyczy bowiem tylko takich przypadków, gdy skargę zamierzają wnieść mieszkańcy w celu ochrony ich interesu prawnego. Ustawodawca posługuje się w ust. 2a pojęciem "mieszkańcy", którego nie używa w ust. 1, odwołując się tam jedynie do przyznania legitymacji skargowej każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Legitymację skargową do wniesienia tzw. skargi zbiorowej ustawodawca uzależnia zatem od naruszenia interesu prawnego mieszkańców, czyli interesu członków danej wspólnoty samorządowej. W niniejszej sprawie natomiast skarżący powołują się na naruszenie zaskarżoną uchwałą ich interesu nie jako mieszkańców, lecz jako podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. W przedłożonych do akt upoważnieniach dla Stowarzyszenia "A" każdy z taksówkarzy odwołuje się wprawdzie zarówno do tego, że jest mieszkańcem gminy, jak i do tego, że jest przedsiębiorcą, jednakże z treści skargi wyraźnie wynika, że opiera się ona na zarzucie naruszenia interesu prawnego skarżących taksówkarzy, a więc interesu prawnego wynikającego z faktu, że skarżona uchwała ogranicza prowadzoną przez nich działalność gospodarczą. Uznać zatem należy, że skarga w niniejszej sprawie nie pochodzi od uprawnionych podmiotów. W ocenie Sądu zatem powołane przez skarżących okoliczności na uzasadnienie istnienia ich legitymacji skargowej nie mogą być uznane za wystarczające do przyjęcia, że są oni uprawnieni do wniesienia tzw. skargi zbiorowej na podstawie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie jako grupy mieszkańców gminy. Zgodnie zatem z treścią przytoczonego powyżej art. 101 ust. 1 w związku z ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, nie mogą oni skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego, nie mają bowiem legitymacji skargowej w rozumieniu tego przepisu. Brak legitymacji skargowej w sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 u.s.g. powoduje konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej Sąd nie bada bowiem merytorycznie zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżących do wniesienia skargi. W sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym należy nadto zwrócić uwagę na treść art. 101 ust. 2 który przewiduje, że ustępu 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie obecnie jednolicie przyjmuje się, że zawarte w tym przepisie pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo (w sprawie danej uchwały), a nie podmiotowo (w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego). Orzecznictwo sądowe jednolicie potwierdza zaistnienie w takiej sytuacji rei iudicate (m.in. post. SN z dnia 9 grudnia 2002r., sygn. akt III RN 127/02, publ. OSNP 2003/24/586, LEX nr 81946; wyrok NSA z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699 oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003/8/84, LEX nr 81789). Ustalając zasady dopuszczalności kontroli uchwał organów samorządowych, przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają zatem konstrukcję powagi rzeczy osądzonej przewidując, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem skargi orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona. Ustawodawca dopuszcza w ten sposób tylko jednokrotną możliwość kontroli przez sąd administracyjny legalności samorządowej uchwały podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej i wyraźnie artykułuje tę zasadę w art. 101 ust. 2 u.s.g., odmawiając możliwości wniesienia ponownej skargi na tę samą uchwałę wówczas, gdy sąd już dokonał oceny legalności tej uchwały i skargę oddalił. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że Sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli tego samego. Zasadę jednokrotnego badania legalności uchwał potwierdzają też ogólne zasady działania polskich sądów administracyjnych. Specyfika wymiaru sprawiedliwości przez polskie sądy administracyjne polega na tym, że sprawują go one poprzez kontrolę działania administracji publicznej. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie przewiduje, iż Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.). Tym samym w razie zaskarżenia do sądu danego aktu, kontroli sądowej podlega cały zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Priorytet powierzonego sądom administracyjnym zadania zapewnienia legalności działania administracji potwierdza też wyłączenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego w sytuacji stwierdzenia przez sąd wady nieważności skarżonego aktu (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Kontrolując legalność uchwał samorządowych sądy administracyjne działają jako specyficzne sądy nad prawem, korzystając z kompetencji analogicznych do tych, jakie w odniesieniu do innych rodzajów aktów normatywnych ustrojodawca przyznał Trybunałowi Konstytucyjnemu. Nadto należy zwrócić uwagę na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (poprzednio art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), który przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Odnosząc wskazane powyżej argumenty do niniejszej sprawy należy uznać, że wobec treści cytowanego powyżej przepisu art. 101 ust. 2 u.s.g. wniesienie skargi przez podmiot nie mający legitymacji skargowej nie może powodować rozstrzygnięcia Sądu w postaci oddalenia skargi. Pomimo bowiem tego, że w istocie Sąd ograniczył się w niniejszej sprawie jedynie do zbadania przesłanek legitymacji skargowej skarżących i nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej uchwały, w przypadku wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę kolejni skarżący mogliby zostać w przyszłości pozbawieni prawa do kwestionowania przed sądem administracyjnym tej samej uchwały. Pomimo więc tego, że nie doszło do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, powstałaby powaga rzeczy osądzonej w stosunku do tej uchwały, a zatem mogłoby dojść do sytuacji, w której uchwała samorządowa podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej wyłączona byłaby spod kontroli jej legalności przez sąd administracyjny. Nawet bowiem gdyby przyjąć dopuszczalność dokonywania w kolejnych sprawach analizy przyczyn oddalenia skargi przez sąd, zwrócić należy uwagę na treść art. 141 §2 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z mocy którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę sporządza się jedynie na wniosek. Jeżeli zatem żadna ze stron nie złożyłaby wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, motywy tego rozstrzygnięcia nie byłyby w przyszłości znane. Z samej sentencji wyroku nie sposób byłoby zatem ustalić, czy oddalenie skargi poprzedzone było merytoryczną kontrolą zaskarżonej uchwały i wnioskiem sądu o jej zgodności z prawem, czy też sąd ograniczył się jedynie do zbadania dopuszczalności zaskarżenia danej uchwały przez konkretnego skarżącego i z tego powodu, odmawiając mu legitymacji skargowej, skargę oddalił. Mając na uwadze powyżej wskazywane argumenty, Sąd uznał, że niniejsza skarga zostały wniesiona z pominięciem wymogu uprzedniego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz pochodziła od osób nie mających legitymacji skargowej. Z tych powodów w niniejszej sprawie powstała konieczność odrzucenia skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 z późn. zm.) stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne.