II GSK 864/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Janusz Zajda po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 18 czerwca 2010 r.; sygn. akt I SA/Kr 720/10 w sprawie ze skargi M. W. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r.; nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu dotyczącego oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 720/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. pozostawił bez rozpatrzenia skargę M. W. na informację Zarządu Województwa [...] z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu dotyczącego oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że kontroli sądowoadministracyjnej została poddana procedura oceny wniosku skarżącego o dofinansowanie ze środków [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 projektu "[...]" w ramach: Osi Priorytetowej 3 "Turystyka i przemysł kulturowy", Działanie 3.1 "Rozwój infrastruktury turystycznej", schemat D "Inwestycje w poprawę bazy noclegowej oraz przystosowanie obiektów zabytkowych do celów turystycznych", zakończonej nieuwzględnieniem protestu od informacji z [...] lutego 2010 r. o odrzuceniu projektu na etapie oceny technicznej. Sąd dokonał badania warunków formalnych dopuszczalności skargi i stwierdził, że wniesiona skarga jest niekompletna, ponieważ skarżący, pomimo prawidłowego pouczenia, dołączył do skargi niekompletny wniosek, bez obligatoryjnych załączników stanowiących integralną część złożonego przez skarżącego wniosku o dofinansowanie (biznesplan został dołączony w szczątkowym kształcie w postaci jednej strony). Sąd stwierdził, że wniosek o dofinansowanie w części H zawiera listę obligatoryjnych załączników, które winny być przedłożone wraz z wnioskiem. Skarżący złożył w postępowaniu konkursowym wniosek o dofinansowanie według ustalonego wzoru z załącznikami, które również były przedmiotem oceny. Ponadto skarżący w proteście oraz w skardze, sformułowanej, jako uzupełnienie zarzutów podniesionych wcześniej w proteście, do tych załączników się odwołuje (np. do załącznika nr 6, do biznesplanu). Zatem brak załączników stanowiących integralną część wniosku uniemożliwia, zdaniem Sądu, odniesienie się do wszystkich postawionych w skardze zarzutów i oznacza, że wystąpiła przesłanka pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Sąd powołując się na art. 30c ust. 2 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) wskazał również, że dołączona do skargi kompletna dokumentacja powinna obejmować wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Zgodnie natomiast z Instrukcją wypełniania wniosku, wniosek aplikacyjny musiał być podpisany i opatrzony imienną pieczątką oraz pieczęcią instytucji na ostatniej stronie przez osobę wymienioną w punkcie C.1.8 lub przez inną osobę upoważnioną pisemnie do podpisywania i parafowania dokumentacji projektu. Sąd stwierdził, że wydruk elektroniczny wniosku o dofinansowanie w takiej postaci, w jakiej został dołączony do skargi, nie może być utożsamiany z dokumentem (wnioskiem), o którym mowa w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Sąd wskazał również, że wezwanie do uzupełnienia braków skargi wniesionej na podstawie art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju może dotyczyć uzupełnienia np. braku odpisu skargi, natomiast nie może obejmować braków w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 tej ustawy. M. W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; dalej p.p.s.a.) skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że enumeratywne wyszczególnienie kompletnej dokumentacji w sprawie obejmuje również załączniki do wniosku o dofinansowanie oraz uznanie, że załączniki te stanowią integralną część wniosku oraz że wniosek o dofinansowanie i informacja w przedmiocie oceny projektu muszą być obligatoryjnie złożone w oryginale, a nadto naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie skarżącego do uzupełnienia braków w zakresie złożenia oryginałów dokumentów. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pogwałcenie przez Wojewódzki Sad Administracyjny w K. zasady zaufania obywateli do państwa i prawa oraz prawa do sądu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że załączniki są dostarczane, jako uzupełnienie/potwierdzenie informacji zawartych w formularzu wniosku lub też wymaganych zapisami programu operacyjnego i/lub regulaminu konkursu i żaden zapis regulaminu nie przewiduje, że załączniki stanowią integralną część wniosku. W tej sytuacji nie można tworzyć poglądu, zdaniem skarżącego, że wniosek o dofinansowanie to wyłącznie wniosek wraz z kompletem załączników, bowiem taki pogląd nie znajduje oparcia ani w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ani w Regulaminie konkursu i w Instrukcji wypełniania wniosków o dofinansowanie. Skarżący stwierdził także, że z przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wynika, że wniosek o dofinansowanie i informacja w przedmiocie oceny wniosku muszą być złożone w oryginale, a ponadto w tym zakresie winien mieć zastosowanie tryb kontroli wymogów formalnych z art. 46-47 i 49 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Strona wnosząca skargę kasacyjną oparła złożony środek odwoławczy na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na charakter sprawy, rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej poprzedzić należy uwagami odnoszącymi się do trybu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach regulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z 6 grudnia 2006 r. reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów p.p.s.a., w związku z przyjętym w tej ustawie systemem odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany. Zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem przepisów art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152. Opisany w art. 30e zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawodawca ustanowił w art. 30e zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wprowadził szczególne regulacje wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Z kolei w myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać elementy określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Poza tym w art. 47 § 1 p.p.s.a. został nałożony obowiązek dołączenia do pisma strony (np. skargi) jego odpisów i odpisów załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale I Działu III pt. "Pisma w postępowaniu sądowym" określają wymagania formalne, jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym. Regulacje zawarte w Rozdziale I Działu III, a także w Rozdziale II tego Działu pt. "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3) wskazują, że przez "warunki formalne", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46-48 i art. 57 § 1 tej ustawy. Natomiast ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunków formalnych", lecz pojęciem "skargi niekompletnej", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Przepis art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie precyzuje pojęcia "skargi niekompletnej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że pojęcie skargi kompletnej (niekompletnej) należy odnosić wyłącznie do dokumentacji dotyczącej sprawy, którą wnoszący skargę jest zobowiązany dołączyć do skargi (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1057/09, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga wnoszona na podstawie art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a. musi spełniać wymagania określone w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy, o których mowa w art. 47 § 1 p.p.s.a. Jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wynikający z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy ma na celu szybkie rozstrzygnięcie sporu powstałego w związku z rozdziałem środków finansowych w ramach programów operacyjnych oraz umożliwienie sądowi oceny legalności działań właściwych instytucji w toku oceny projektu złożonego przez wnioskodawcę. Przewidziany w tym przepisie obowiązek dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji obejmuje także wniosek o dofinansowanie, który jak prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji, powinien być złożony z załącznikami, których treść była przedmiotem negatywnie zakończonej procedury odwoławczej. Z powyższego wynika, że jeżeli skarżący złożył w postępowaniu administracyjnym wniosek o dofinansowanie według ustalonego wzoru wraz z załącznikami, na co wskazuje część H wniosku, które według Instrukcji wypełniania wniosku były obligatoryjne dla wszystkich Beneficjentów i typów projektów, a do skargi załączył wniosek bez załączników, Sąd pierwszej instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że skarga była niekompletna i pozostawienia jej wobec tego bez rozpatrzenia, co czyni nieuzasadnionym zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wobec tego kwestia oryginalności dokumentów nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju była prawidłowa i w związku z tym nie spowodowała naruszenia wymienionych norm konstytucyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, redakcja art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie nasuwa wątpliwości, co do rozumienia pojęcia "wniosek", w kontekście określonego w tym przepisie obowiązku złożenia kompletnej dokumentacji w sprawie, a tym samym nie narusza konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do prawa. W sytuacji, gdy na skutek uchybień skarżącego jego skargę pozostawiono bez rozpatrzenia, nie ma podstaw do przyjęcia, że to Sąd, stosując prawidłowo przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, uniemożliwił mu realizację konstytucyjnego prawa do sądu. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.