II SA/Kr 535/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi B.K. i G.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. w dniu 10 sierpnia 2007r., wydał postanowienie, znak: [...], na mocy którego wymierzył inwestorom – B. K. i G. K. karę w kwocie: 75 000 zł, z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - pawilonu wielofunkcyjnego wraz z przyłączami, usytuowanego na działce nr "1" położonej w miejscowości B. Gmina [...]. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wskazano, iż postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu w związku z ostateczną decyzją Wojewody [...] 5.12.2001r. stwierdzającą nieważność decyzji organu I instancji z dnia 25.07.2000r. udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. W wyniku przeprowadzonej kontroli wskazano, iż inwestorzy użytkują przedmiotowy obiekt nie legitymując się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. B. K. i G. K. złożyli zażalenie na powyższe postanowienie organu administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie. Żalący się wskazali, że są "ofiarami losu Urzędu". Podali, że w dniu 27.11.2001r. zgłosili przedmiotowy obiekt do użytkowania i po 21 dniach nie otrzymując od organu odpowiedzi przystąpili do jego użytkowania, bowiem nie mogli zwlekać, w związku z obciążeniami bankowymi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 31.03.2008r., nr [...], na podstawie art.144, 123 i 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz art.80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 158 poz. 1118 z późn. zm.), uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej numeru konta, utrzymując go w mocy w pozostałym zakresie. Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy streścił dotychczasowy przebieg sprawy. Wskazał, iż zgodnie z art. 55 pkt 1 ustawy prawo budowlane, inwestor powinien przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego inwestor użytkuje przedmiotowy obiekt nie legitymując się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Organ odwoławczy, powołując się na art. 54, art. 55 i art. 57 ust 7 Prawa budowlanego, uznał zasadność wymierzonej kary. Dodatkowo potwierdził prawidłowość wyliczenia tej kary z uwagi na to, iż użytkowany obiekt jest budynkiem handlowym, gastronomii i usług i zaliczony został do XVII kategorii obiektów budowlanych, wyszczególnionych w załączniku do ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego przez skarżących w zakresie nie dotrzymania ustawowego terminu 21 dni do wniesienia sprzeciwu, wyjaśniono, że powoływany przez skarżących termin, dotyczy jedynie procedury zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania (art. 54 prawa budowlanego). Termin 21 dni nie dotyczy postępowania z wniosku o pozwolenie na użytkowanie (art. 55 ust. 1 prawa budowlanego). W tej sprawie inwestor przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu winien wystąpić o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, tryb zgłoszeniowy z art. 54 w/w ustawy nie ma tu zastosowania. W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia dla meritum sprawy jest powód dla którego inwestor dopuścił do nielegalnego użytkowania obiektu, znaczenie ma jedynie fakt wystąpienia tej okoliczności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożyła B. K. i G. K., zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 28, 35, 36 kpa oraz art. 59 f ust. 1, art.55 pkt 1 art. 59 c, art. 57 ustawy prawo budowlane. Skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonego postanowienia, umorzenie postępowania ewentualnie o jego uchylenie i przekazania organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 59 f ust. 1 ustawy prawo budowlane podniesiono, iż faktyczne użytkowanie obiektu miało miejsce już w grudniu 2001r., przed wejściem w życie znowelizowanego w/w przepisu. Podkreślono, że inwestor za nielegalne użytkowanie został już ukarany mandatem (w dniu 7.02.2002r.), w oparciu o nieobowiązujące już przepisy ustawy prawo budowlane. Skarżący nie zgadzają się również z wysokością stawki opłaty, wyliczonej w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy. Wskazując na naruszenie art. 55 ustawy prawo budowlane skarżący podali, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 25.07.2000r. zostali pouczeni o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu – bez wskazania, że ma to nastąpić w formie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zarzucając naruszenie art. 57 i 59 c wskazano na nieuzasadnione obciążenie inwestora skutkami uchybienia przez organ terminu przeprowadzenia obowiązkowej kontroli. Podniesiono także, iż w dacie wydania zaskarżonego postanowienia stan faktyczny i prawny uległ istotnej zmianie, bowiem zaistniały przesłanki do uwzględnienia wniosku inwestora z 27.11.2001r., między innymi wobec ostatecznej decyzji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29.11.2006r. oraz możliwości uchylenia lub zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia 5.12.2001r. – stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę budynku wielofunkcyjnego. Zarzucono także za nieuzasadnione, uznanie że brak jest przesłanek do zastosowania przepisu art. 132 § 1 kpa. Ponadto wskazując na naruszenie art. 6,7,8,9,10,11,13 i 28 kpa podniesiono, iż błędnie uznano jakoby stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia 5.12.2001r. winien być Oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (co podważono postanowieniem z dnia 29.11.2006r.) W ocenie skarżących odpadła przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i ich zdaniem postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie winno być wznowione z urzędu, a wniosek inwestora w tym zakresie uwzględniony przez wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Postanowieniem z dnia 17.11.2008r. tutejszy Sąd zawiesił postępowanie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego w sprawie o sygn. akt II OSK 568/06 przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Postanowieniem z dnia 27.04.2010r. Sąd z urzędu podjął postępowanie wobec rozpoznania powyższego pytania prawnego przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie pod sygn. akt P 64/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, co wynika z art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Matrialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia PINB w T. stanowił art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Stanowi on samodzielną podstawę wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Przepis ten zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli organ stwierdzi, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i art. 55 prawa budowlanego. Warunkiem wymierzenia kary jest więc: stwierdzenie użytkowania, - z naruszeniem art. 54, czyli przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy lub - z naruszeniem art. 55, czyli bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z brzmieniem art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W omawianym przepisie przewidziano trzy przypadki, w których istnieje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, między innymi przez wskazanie w ustawie kategorii obiektów budowlanych, wymagających takiego pozwolenia. W sprawie jest okolicznością bezsporną i skarga tego nie kwestionuje, że przedmiotowy obiekt budowlany, to jest pawilon wielofunkcyjny, po jego zrealizowaniu wymagał uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego). Z uwagi na zaliczenie w/w obiektu do XVII kategorii, skarżący jako adresaci pozwolenia na budowę byli zobowiązani przed przystąpieniem do użytkowania budynku objętego tym pozwoleniem uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Niedopuszczalne było rozpoczęcie użytkowania przedmiotowego obiektu bez wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Bezzasadny jest zarzut skarżących, iż wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przestał również obowiązywać nakaz uzyskania przez skarżących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do faktycznego użytkowania obiektu. Niezależnie od zapisu zawartego w decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązek taki wynika wprost z art.55 pkt 1 prawa budowlanego w odniesieniu do wymienionych tam kategorii obiektów budowlanych. Ratio legis regulacji przyjętej w przytoczonych wyżej przepisach ustawowych stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. samowoli użytkowej. Nie ma racjonalnego wytłumaczenia dlaczego inwestorzy, którzy "utracili" pozwolenie na budowę obiektu, mogliby użytkować obiekt bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Takie bowiem stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania tej kategorii inwestorów (w stosunku do tych którzy wybudowali obiekty na podstawie pozwolenia na budowę i wystąpili o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie) oraz pozostawałoby w sprzeczności z przepisami prawa budowlanego. Pogląd taki wynika również z jednolitego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego tych przepisów, a cytowanego poniżej. Niewątpliwie w dniu przeprowadzenia kontroli budynku (1.03.2006r.), obiekt ten był już użytkowany, bowiem prowadzona była sprzedaż paliw, a inwestorzy nie posiadali decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Okoliczności te jednoznacznie wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału. Fakt, iż inwestor wybudował budynek pawilonu wielofunkcyjnego w oparciu o decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 25.07.2000r., której stwierdzona została nieważność (decyzją Wojewody [...] z dnia 5.12.2001r.), nie oznacza, że może użytkować obiekt bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec zrealizowania inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę i w trakcie jego obowiązywania, nie można również przyjąć, iż przedmiotowa inwestycja jest samowolą budowlaną w stosunku do której nie można nałożyć kary z tytułu użytkowania obiektu bez zezwolenia. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art.54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zauważyć przy tym należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. P 64/07 (Dz.U .z 2009r. Nr 71, poz. 618) stwierdził, iż art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stwierdzić należy, iż stan faktyczny sprawy wypełnia hipotezę normy zawartej w art. 57 ust. 7 Prawa budowanego, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 - właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Karę tę wymierza się także inwestorowi, który do użytkowania obiektu dopuścił. Wysokość nałożonej na skarżących kary została obliczona zgodnie z wzorem określonym w art. 59f ust. 1 powołanej ustawy. Zarzuty co do poprawności wyliczeń kary nie zasługują na uwzględnienie. Podkreślić należy, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 maja 2009r. w sprawie o sygn. akt P 64/07, orzekł iż art. 57 ust. 7 zdanie drugie, stanowiący, że do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu, w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził iż "obowiązek inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, które wymaga akceptacji właściwego organu przez niewniesienie sprzeciwu w terminie 21 dni (art. 54 prawa budowlanego), lub uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 prawa budowlanego – jak w w/w sprawie) oraz zapewniająca realizację tych powinności sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości określonej w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, mają służyć ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny. Wśród nich wymienić należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny, czy też poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich". W ocenie Trybunału Konstytucyjnego "nieporównywalnie mniejszą wagę w kontekście wartości chronionych w kwestionowanych przepisach przypisać należy dysproporcjom społecznym i majątkowym, wielkości obiektu budowlanego oraz okresowi jego nielegalnego użytkowania. Wynika to stąd, że takie samo zagrożenie wartości chronionej może być wynikiem samowolnego użytkowania niewielkiego, jak i dużego obiektu, krótkiego, jak i długiego, jego użytkowania bez akceptacji organu przez osobę zamożną, jak i ubogą. Zatem w zakresie określenia tego rodzaju kryteriów ustalania wymiaru kary istnieje daleko idąca swoboda ustawodawcy, ponieważ czynniki te nie mają bezpośredniego wpływu na stopień zagrożenia ochrony wartości właściwych prawu budowlanemu". Dalej Trybunał stwierdził, że "surowość sankcji określonej w art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego jest uzasadniona z punktu widzenia konieczności ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych w przepisach. Ma ona w optymalnym stopniu dyscyplinować do tego, aby każdy - bez wyjątku - inwestor realizował obowiązek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie". Przedmiotowe przepisy były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego również w wyrokach: z 22.09.2009r., sygn. akt SK 3/08 oraz z 15.01.2007r., sygn. akt P 19/06. W obu wyrokach Trybunał potwierdził konstytucyjność przedmiotowych unormowań, podkreślając konieczność ich wprowadzenia ochroną innych wartości. Co więcej Trybunał podkreślił, że nie naruszają one zasady proporcjonalności, pomimo że wysokość kary nie jest uzależniona od długotrwałości użytkowania, czy też konkretnej powierzchni użytkowanego obiektu. "Konstrukcja przepisu art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) regulującego przesłanki i tryb nakładania kary za nielegalne podjęcie użytkowania obiektu budowlanego powoduje, że wykluczona jest możliwość uznaniowego nakładania tej kary, co pozwoliłoby organowi nadzoru budowlanego uwzględnić przy jej wymierzaniu takie okoliczności, jak stopień zawinienia czy dolegliwość kary dla sprawcy." – wyrok WSA w Olsztynie z 28.11.2007r., sygn. akt II SA/Ol 958/07 "Sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obliguje organ do nałożenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu. Przewidziana we wskazanym przepisie sankcja w postaci kary pieniężnej jest sposobem represjonowania na drodze administracyjnej niepożądanych zachowań tych inwestorów, którzy z pominięciem przepisów ustawy – Prawo budowlane przystępują do użytkowania obiektów budowlanych." – wyrok WSA w Warszawie z 21.04.2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1783/08. Podnoszone w skardze okoliczności nie podważają powyższych wniosków, nie mają one bowiem doniosłego znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie wpływają na ocenę zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Sankcja wprowadzona w art.57 ust. 7 ma na celu nie tylko "ukaranie" inwestora za użytkowanie obiektu bez uzyskania stosownej decyzji, ale również do zaniechania dalszego naruszania prawa i w konsekwencji do zaprzestania użytkowania obiektu, do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazany przepis nie ma tylko charakteru represyjnego, czy też fiskalnego, lecz przede wszystkim ma charakter restytucyjny tj. jego celem jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem poprzez zaprzestanie użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub 55 prawa budowlanego. Odnośnie wcześniejszego ukarania inwestorów grzywną z art.93 prawa budowlanego, to wskazać należy, iż był to inny środek prawny (nietożsamy z obecnie obowiązującą karą za użytkowanie), wymierzany w innej procedurze i przez inny organ. O ile wymierzaną wówczas grzywnę zaliczyć należy do instytucji prawa karnego (prawa wykroczeń), to aktualnie wymierzana opłata ma wyłącznie charakter administracyjnoprawny. Dodać należy, iż grzywna była wymierzona w związku użytkowaniem obiektu budowlanego bez zezwolenia na datę stwierdzenia tego faktu. Natomiast kara administracyjna, będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wymierzona w związku z nowym stanem faktycznym stwierdzonym po wymierzeniu grzywny, tj. z faktem stwierdzenia użytkowania obiektu bez zezwolenia w dniu 1.03.2006r., a więc mającym miejsce później niż stan faktyczny będący postawą wymierzenia grzywny. Co więcej z okoliczności sprawy jasno wynika, że wymierzona uprzednio grzywna nie spełniła swojego zadania, gdyż inwestorzy nadal użytkują przedmiotowy obiekt bez stosownej decyzji (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22.09.2009r., sygn. SK 3/08). Nie do przyjęcia jest stanowisko, iż inwestor użytkujący obiekt bez zezwolenia uiściwszy wymierzoną karę pieniężną, nadal go użytkuje nie licząc się z obowiązującym prawem. Zarzut skarżących, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę z 25.07.2000r. nie zostali wprost pouczeni o obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem skarżący, samodzielnie prowadząc przedmiotową sprawę, bardzo sprawnie poruszali się w prawniczej materii, poprawnie formułowali wnioski i żądania. Zawarte w w/w decyzji zobowiązanie inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego zostało sformułowane w sposób jasny i czytelny. W celu wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości który z trybów (zgłoszenia z art. 54 ustawy pr. budowlane, czy z art. 55 uzyskania pozwolenia na budowę) miał zastosowanie w tej sprawie, skarżący mogli zasięgnąć informacji w organie administracyjnym lub skorzystać z porady profesjonalnego pełnomocnika. Również pozostałe zarzuty skargi są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy skarga, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.