II OSK 1689/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA del. Janina Kosowska Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zespołu Szkół w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1060/10 w sprawie ze skargi Zespołu Szkół w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zespołu Szkół w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białej Podlaskiej z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...] nakazującą R.S. rozbiórkę, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi administracji, drewnianego obiektu budowlanego /wiaty/ usytuowanego na działce nr ewid. 1 położonej przy ul. S. w Ł. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku R.S. (Dyrektora Zespołu Szkół w Ł.), odmówił uchylenia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. wymienionej wyżej decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zaskarżoną decyzją, wydaną po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2010 r. Organ wskazał, że w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe uchylenie decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2007 r. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ podkreślił, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone było w trybie art. 154 § 1 k.p.a. i z uwagi na powyższe bez znaczenia dla sposobu załatwienia rozpatrywanej sprawy pozostają przepisy art. 145, art. 156, art. 162 i art. 241 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zespół Szkół w Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o uchylenie wszystkich poprzedzających decyzji i zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białej Podlaskiej wobec osoby prywatnej R.S. do czasu rozstrzygnięcia sprawy. W skardze zarzucono organowi błędne ustalenie kręgu stron postępowania, czym naruszyły art. 28-30 k.p.a., bowiem K.B. i W.B., którzy spowodowali wszczęcie postępowania zakończonego nakazem rozbiórki, w rzeczywistości nie posiadają przymiotu strony. Powyższe uchybienie organów stanowi, zdaniem strony skarżącej, przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Strona skarżąca zarzuciła nadto, iż organy nie poczyniły żadnych ustaleń ani rozważań w kontekście zastosowania art. 156-159 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. K.B. i W.B. – uczestnicy postępowania również wnieśli o oddalenie skargi. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu w trybie art. 154 k.p.a. organ, może dokonać weryfikacji jedynie takiej decyzji, na mocy której żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa i która posiada przymiot ostateczności. Weryfikacji takiej dokonuje się tylko z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 154 k.p.a., tj. tego czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd wyjaśnił, że poprzez "nabycie prawa" należy rozumieć każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony. Decyzja nakazująca rozbiórkę kształtuje sytuację prawną strony poprzez to, że nakłada na stronę obowiązek. Jest więc niewątpliwie rozstrzygnięciem, na podstawie którego strona nabywa prawa i niedopuszczalne jest jej wzruszenie w trybie art. 154 k.p.a. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie organy zobligowane były wydać wymienione rozstrzygnięcie w określonych prawem okolicznościach i wola stron postępowania, czy też ich zgoda, nie była wystarczającą przesłanką do uchylenia bądź zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji nakazujących rozbiórkę. Sąd wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie nie mogło prowadzić do wydania decyzji merytorycznej, organy mogły jedynie ocenić czy za zmianą (uchyleniem) decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy weryfikowana decyzja jest decyzją ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Sąd wskazał także, że przymiot strony postępowania toczącego się w trybie art. 154 k.p.a. zależy od posiadania tego przymiotu w postępowaniu pierwotnym. Krąg stron postępowania dotyczącego zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. ustalony został w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Prawidłowość zaś określenia kręgu podmiotów uczestniczących w postępowaniu została pozytywnie zweryfikowana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 16 stycznia 2008 r., II SA/Lu 748/07, oddalającym skargę na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2007 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zespół Szkół w Ł., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. poprzez zaniechanie przy rozstrzyganiu sprawy wyjścia poza zarzuty, wnioski i podstawę prawną skargi, polegające na nieustosunkowaniu się do kwestii niezbadania przez organ sprawy w kierunku zaistnienia przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Zarzucono następnie naruszenie art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. i art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku braku rozpoznania sprawy pod kątem zaniechania przez organ analizy wystąpienia przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a w konsekwencji nieoparcie wyroku na podstawie całokształtu akt sprawy oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 140 k.p.a. poprzez bezzasadne nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, pomimo że uzasadnienie zakwestionowanej tą skargą decyzji administracyjnej naruszało wskazany przepis procedury administracyjnej, co skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji administracyjnej niespełniającej wymogów formalnych, gdyż pozbawionej w istocie uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiot postępowania w rozpoznawanej sprawie został określony wnioskiem Dyrektora Zespołu Szkół w Ł. o uchylenie lub zmianę na podstawie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2007 r. nakazującą skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty na działce nr 1 położonej przy ulicy S. w Ł. Sprawa została więc rozpoznana zgodnie z tym wnioskiem. Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwalał Sądowi pierwszej instancji na wyjście poza podane w skardze skierowanej do tego Sądu zarzuty i wnioski oraz powołaną podstawę prawną, lecz nie pozwalał wyjść poza granice sprawy administracyjnej, którą określił sam skarżący wnioskiem skierowanym do organu prowadzącego postępowanie. W tej sytuacji za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia podanych w skardze kasacyjnej przepisów regulujących postępowanie, w szczególności art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Na podstawie wymienionych przepisów Sąd pierwszej instancji nie mógł zmienić granic rozpoznawanej sprawy administracyjnej, określonej przez samego skarżącego. Należy jednak przy tym zauważyć, że gdyby strona skarżąca oparła swoje żądanie o uchylenie lub zmianę decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego budynku na podstawie art. 155 k.p.a., to również tak sformułowane żądanie nie mogłoby być uwzględnione. Nałożony na stronę obowiązek wynikał z bezwzględnie obowiązującego przepisu nakładającego na organ obowiązek orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Była to więc decyzja o charakterze związanym a nie uznaniowym, a tylko decyzja uznaniowa mogłaby być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, Lex nr 784233). Dlatego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z 23 lutego 2007 r., II OSK 352/06, Lex nr 339409 i z 9 marca 2011 r., II OSK 258/10, Lex nr 1080244) przyjęte zostało, że niedopuszczalna jest zmiana lub uchylenie decyzji o rozbiórce samowolnie wzniesionego budynku na podstawie art. 155 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do stanu sprzecznego z wolą ustawodawcy wyrażoną w prawie budowlanym i za takim rozstrzygnięciem nie może przemawiać indywidualny interes strony. Zarzuty skargi kasacyjnej są więc nieuzasadnione. Dlatego skarga ta podlega uchyleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.