I SA/Wa 296/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Daniela Kozłowska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. G. i P. G. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], orzekającej o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (część dawnej działki nr [...] z obrębu [...]) - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne oraz rozważania prawne. Kolejnym wnioskiem z dnia 21 lipca 2008 r. D. G. i P. G. wystąpili o zwrot wywłaszczonej części działki nr [...], obręb [...], o pow. [...] m2,położonej w S. przy ul. [...] róg ul. [...]. Na podstawie archiwalnej dokumentacji wywłaszczeniowej Prezydent Miasta S. ustalił, że umową notarialną z dnia 28 grudnia 1979 r. Nr Rep."A" [...], zawartą w trybie przepisów art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10 poz. 64 z 1974r.), Skarbu Państwa nabył nieruchomość o powierzchni [...] m2, stanowiącą własność P. G. i jego żony D.G., położoną w S. w okolicach ulicy [...], oznaczoną jako działka nr [...] na mapie do wywłaszczeń Nr [...] z przeznaczeniem pod osiedle mieszkaniowe "W." - stosownie do ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 roku zatwierdzającej plan realizacyjny tego osiedla, wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Organ I ustalił, że część działki nr [...] wchodzi obecnie w skład działki nr [...] obręb [...], stanowiącej własność [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. Prawo własności zostało ujawnione w księdze wieczystej KW [...] w dniu 15 lutego 2005 r. Prezydent Miasta S. wskazał, że w dniu 19 sierpnia 2008 r. odbyła się wizja w terenie, podczas której stwierdzono, że na działce będącej przedmiotem wniosku o zwrot, od strony ul. [...] rosną drzewa, dalej trawa, ciąg pieszy (ścieżka wybetonowana o szerokości ok. 2,5m), następnie boisko i ewentualnie część parkingu. Prezydent Miasta S. po przeanalizowaniu dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdził, że brak jest podstaw do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej od D. i P. G., bowiem nieruchomości oznaczona jako działka nr [...] obręb [...] nie została użyta na cel inny niż w akcie notarialnym z dnia 28 grudnia 1979 roku Nr Rep."A" Nr [...], zawartym w trybie przepisów art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10 poz. 64 z 1974r.). Organ I instancji odniósł się do przepisów art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm), który stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art.137, chyba, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Organ I instancji wskazał, że [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w S, umową notarialną z dnia 12 stycznia 2005r. Rep A Nr [...] stało się właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], o powierzchni [...] ha z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe, wniesionej jako wkład niepieniężny Miasta S. (aport) do Spółki. Zatem działka nr [...] nie znajduje się w zasobie nieruchomości Miasta S., a prawo [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w S., zostało ujawnione w księdze wieczystej KW [...]. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (część dawnej działki nr [...] z obrębu [...]). Odwołanie od tej decyzji wnieśli P. G. i jego żona D. G. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji wskazał, ze Prezydent Miasta S. odmawiając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stwierdził że działka nr [...] z obrębu [...] nie została użyta na cel inny niż w akcie notarialnym z dnia 28 grudnia 1979 r. czego zdaniem organu odwoławczego, nie potwierdzają ani zaskarżona decyzja, ani nadesłane akta sprawy. Zdaniem Wojewody [...] należy przyjąć, że jedyną przesłanką do odmowy zwrotu przedmiotowej części działki nr [...] z obrębu [...] jest wniesienie jej tytułem aportu do "[...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego" sp. z o.o. Wojewoda [...] podkreślił, że zgodnie z przepisami oraz linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego w przypadku, gdy organ administracji odmawia zwrotu nieruchomości nie na przesłankach ustawowych, lecz na przesłance faktycznej będącej skutkiem wyzbycia się przez Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) jej własności na rzecz osoby trzeciej to narusza tym ,,[ ... ] zasadę praworządności (art. 6 kpa), zasadę zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa), zasadę informowania stron (art. 9 kpa) a tym samym również zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa)" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30.11.2007 r., sygn. akt I OSK 1712/06). Organ odwoławczy wskazał, że organ orzekający o zwrocie winien uznać, że prawo poprzedniego właściciela ma pierwszeństwo nad prawnymi skutkami działań organów opartych na nieprzestrzeganiu prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.08.2006r. sygn. akt I OSK 879/05, Lex nr 266491), a za takie działanie należy uznać niezawiadomienie, przez Urząd Miasta S., byłych właścicieli o możliwości odzyskania nieruchomości, w przypadku gdy nieruchomość nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej (art. 136 pkt 2 u.g.n.). Organ odwoławczy podniósł, że obowiązkiem zatem organu orzekającego o zwrocie, przed podjęciem decyzji w sprawie, jest dokonanie czynności regulujących stan prawny nieruchomości w taki sposób, aby nieruchomość w dniu wydania decyzji była we władaniu organu administracji, skoro dokonano rozporządzenia nią wbrew zasadzie wyrażonej w art. 136 ugn (uchwała Sądu Najwyższego z 22.12.1993r., sygn. akt III AZP 24/93). Zdaniem Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta S. winien podjąć starania celem przywrócenia poprzedniego stanu prawnego nieruchomości, co stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § l pkt 4 kpa. Organ odwoławczy wskazał, ze Prezydent Miasta S. winien zawiesić postępowanie administracyjne oraz wezwać stronę do wystąpienia o unieważnienie umowy wnoszącej wywłaszczoną nieruchomość tytułem aportu "[...] Towarzystwu Budownictwa Społecznego" sp. z o.o., a ponieważ organ pierwszej instancji zaniechał powyższych czynności to decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 80 kpa. Organ odwoławczy podniósł, że takie naruszenie prawa stanowi o wadliwości decyzji, powodującej konieczność wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co wypełnia przesłanki z art. 138 § 2 kpa. i wobec nieodzowności przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. w S. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucał naruszenie art. 138 §2 K.p.a. Zdaniem skarżącego z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by rozpatrzenie sprawy zwrotu części przedmiotowej działki wymagało uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż organ odwoławczy, nie kwestionuje zebranego materiału dowodowego ani nie podnosi konieczności jego uzupełnienia. Skarżący podniósł, że zawieszenie postępowania nie jest okolicznością którą należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem skarżącego oczywiście błędne jest przyjęcie, że " ... jedyną przesłanką do odmowy zwrotu przedmiotowej części działki nr [...] z obrębu [...] jest wniesienie jej tytułem aportu do [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego" sp. z o.o w S.". Skarżący wskazał, ze organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, iż przedmiotowa działka jest zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w akcie notarialnym a umowa spółki w której są określone cele działania i przedmiot skarżącego pozwala i co więcej nakazuje skarżącemu takie zagospodarowanie przedmiotowej działki. Skarżący podniósł, ze nie jest zwykłą spółką. Statutowe cele i przedmiot działania skarżącego zostały określone w umowie. Umowa ta, zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070, z późno zm.) musiała być zatwierdzona przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, w drodze decyzji. Według art. 27 ust. 1 cyt. ustawy z 1995 r. przedmiotem działania Spółki może być budowanie domów mieszkalnych i ich eksploatacja na zasadach najmu. W odpowiedzi na skargę skarżący wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem Wojewoda [...] uchylając decyzję Prezydenta Miasta S., naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią wymienionego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W wypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie kasatoryjne, rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ wydający rozstrzygnięcie nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Należy mieć na uwadze, że wydawanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, Wojewoda [...] nie wykazał, że zachodziły przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewoda [...] uchylając decyzję organu I instancji przede wszystkim nie dostrzegł, ze Prezydent Miasta S. w uzasadnieniu decyzji wskazał, ze w dniu 19 sierpnia 2008 r. odbyła się wizja w terenie, podczas której stwierdzono, że na działce będącej przedmiotem wniosku o zwrot, od strony ul. [...] rosną drzewa, dalej trawa, ciąg pieszy (ścieżka wybetonowana o szerokości ok. 2,5m), następnie boisko i ewentualnie część parkingu, co potwierdza, że działka nr [...] obręb [...] nie została użyta na cel inny niż w akcie notarialnym z dnia 28 grudnia 1979 roku Nr Rep."A" [...]. W aktach administracyjnych sprawy znajduję się protokół z wizji w terenie przeprowadzonej w dniu 19 sierpnia 2008 r. w sprawie zbadania możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Ma rację skarżący, iż Wojewoda [...] błędnie przyjął, ze jedyną przesłanką którą kierował się organ I instancji odmawiając zwrotu przedmiotowej nieruchomości jest to, iż część działki nr [...] z obrębu [...] została wniesiona tytułem aportu do [...]Towarzystwa Budownictwa Społecznego" sp. z o.o. ". Przyjęcie przez organ odwoławczy takiego założenia nie znajduje potwierdzenia, zarówno w świetle uzasadnienia organu I instancji jak i materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych. Przyjęcie takiej tezy spowodowało, ze organ odwoławczy dokonał rozważań prawnych wyłącznie w jej kontekście pomijając całkowicie te rozważania organu I instancji, które odnoszą się do zbadania zasadności wniosku skarżących pod kątem czy nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] obręb [...] nie została użyta na cel inny niż w akcie notarialnym z dnia 28 grudnia 1979 roku Nr Rep."A" [...], poprzez jej zagospodarowanie. Organ odwoławczy podsumował te rozważania organu I instancji jednym stwierdzeniem, iż ani zaskarżona decyzja, ani nadesłane akta administracyjne tego nie potwierdzają nie uzasadniając na czym opiera to stwierdzenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podnosząc taki zarzut winien go szczegółowo uzasadnić. Wydanie decyzji kasacyjnej bez wskazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wobec tego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.