II SAB/Kr 51/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Małgorzata Brachel –Ziaja Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Spółki z o.o. "[...]" w K. na bezczynność Starosty W. I. zobowiązuje Starostę W. do wydania w terminie dwóch miesięcy licząc od dnia zwrotu akt organowi - aktu w postępowaniu wszczętym na wniosek Spółki z o.o. "[...]" w K. w dniu 18 kwietnia 2008r. w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew. II. zasądza od Starosty W. na rzecz Spółki z o.o. "[...]" w K. kwotę 357 zł ( trzysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Pismem z dnia 18 kwietnia 2008 r. Spółka "A. " sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego M.S. złożyła do Starosty W. wniosek o wydane zezwolenia na wycięcie drzew określonych w załączniku do tego wniosku na działkach nr 1, 2, 3 oraz części działki nr 4 których właścicielem jest gmina W. , a wnioskodawca posiadała do tych działek prawo dzierżawy. Do wniosku załączono wykaz obejmujący wykaz 321 drzew wraz z ich nazwami, obwodem pni na wysokości 130 centymetrów, stawką opłaty i wyliczeniem samej opłaty. Do wniosku dołączono umowę dzierżawy. Pismem z dnia 18 czerwca 2008 r. Starosta W. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia swojego wniosku o dokumenty wymienione w art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Na to wezwanie wnioskodawca udzielił odpowiedzi wyjaśniając, że w wezwaniu do usunięcia braków należy wskazać konkretne dokumenty, które powinny być przedłożone argumentując, że wszystkie wymagane informacje w zakresie wydania w tej sprawie decyzji organ już posiada, a ponadto wniósł zażalenie na bezczynność Starosty W. , który nie załatwił sprawy w ciągu 2 miesięcy. Starosta W. pismem z dnia 18 lipca 2008 r. poinformował wnioskodawcę, że jego podanie z dnia 18 kwietnia 2008 r. pozostało bez rozpoznania, ponieważ nie uzupełniono braków dokonanego zgłoszenia. Organ wskazał, że brakujące i wymagane w tej sprawie dokumenty to wyjaśnienie, czy wniosek z dnia 18 kwietnia 2008 r. stanowi kontynuację wcześniejszego postępowania w tej sprawie z wniosku Spółki "A. " sp. z o.o., czy też jest wnioskiem w nowej sprawie; a brak tego wyjaśnienia uniemożliwiał wskazanie na konkretne dalsze braki. W ocenie Starosty wątpliwości budzi złożony wykaz drzew do usunięcia, a także brak tytułu prawnego do działki nr 4, ponieważ Spółka posiada tytuł prawny do działki nr 5 powstałej z wydzielenia z podziału działki nr 4. Spółka nie posiada tytułu prawnego do działki nr 6, a z wcześniejszego postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usuniecie drzew wynika, że niektóre drzewa rosną na działce nr 6 Wnioskodawca podał rozbieżne cele usunięcia drzew, wskazując w samym wniosku na uporządkowanie i zagospodarowanie A. , a zarazem odsyłając do umowy dzierżawy, z której wynika, że celem działalności Spółki będzie prowadzenie całorocznej stacji narciarskiej. Błędnie podano również datę planowanego usuniecie drzew oraz miejsce siedziby wnioskodawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. uznało zażalenie na niezałatwienie sprawy za uzasadnione i wyznaczyło Staroście termin dwóch miesięcy na rozpoznanie sprawy wyjaśniając, że w tej sprawie wezwanie do usunięcia braków wniosku było niewłaściwe bo nie wymieniało dokumentów, które wnioskodawca miałby przedłożyć. Pismem z dnia 5 maja 2009 r. Starosta wezwał – działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie przyrody - Spółkę "[...]" do przedłożenia w terminie 7 dni następujących dokumentów pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania: a) zgody właściciela nieruchomości na usunięci wnioskowanych drzew; b) wskazania siedziby posiadacza nieruchomości; c) określenia gatunków i numerów drzew rosnących na konkretnych działkach celem ustalenia, czy wnioskodawca posiada tytuł prawny do usunięcia drzew ze wskazanych działek; d) podania przeznaczenia terenu, na którym rośnie dane drzewo; e) wskazania terminu zamierzonego usunięcia danego drzewa. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Starosta W. wyznaczył nowy termin załatwienia tej sprawy wskazując, że sprawa zostanie załatwiona w ciągu 2 miesięcy od daty uzupełnienia braków formalnych wniosku. Odpowiadając na to wezwanie wnioskodawca wyjaśnił w piśmie z 3 czerwca 2009 r., zgoda właściciela terenu – Gminy W. – na usunięcie drzew wynika z zawartej umowy dzierżawy, a usunięcie tych drzew warunkuje wykonanie inwestycji, dla której zawarto umowę dzierżawy. Wskazano na siedzibę oraz adres Spółki "A.". Wskazano, że drzewa objęte wnioskiem znajdują się na działkach nr 1, 2, 3 i części działki nr 4 . Wyjaśniono przeznaczenie terenu dla każdej z ww. działek. Planowane rozpoczęcie usuwania drzew określono na od 1 września 2009 r. Starosta uznał, że wnioskodawca nie uzupełnił swojego wniosku i pismem z dnia 29 czerwca 2009 r. pozostawił wniosek Spółki z 18 kwietnia 2008 r. bez rozpoznania, podnosząc brak zgody właściciela nieruchomości na usunięcie drzew oraz brak wykazania jakie drzewa i jakiego gatunku rosną na poszczególnych działkach. Pismem z dnia 13 lipca 2009 r. Spółka "A. " wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie podnosząc, że wniosek Spółki spełnia wszystkie wymagania określone w art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, a podnoszony brak w postaci wskazania gatunków drzew przeznaczonych do usunięcia oraz ich lokalizacji nie wynika z przepisów prawa, a ponadto informacja o gatunkach drzew została Staroście przekazana. W piśmie przekazującym przez Starostę W. zażalenie do Kolegium Odwoławczego znajduje się informacja o prowadzonym postępowaniu sądowym z powództwa Gminy W. przeciwko Spółce w sprawie umowy dzierżawy. W tym stanie sprawy Spółka "A. " wniosła skargę na bezczynność Starosty W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się uznania bezczynności organu i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Starosta nie rozpoznał sprawy w terminie określonym w postanowieniu z [...] lutego 2009 r. Przytoczono treść art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody podnosząc, że wszystkie wymagane tym przepisem informacje posiada organ administracji, a ponadto przepis ten nie wymienia wśród braków formalnych wskazania jakie to gatunki drzew i na jakiej działce rosną. Wniosek zawiera wykaz gatunków drzew. Zarzucono, że pozostawienie podania bez rozpoznania ogranicza możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia organu. Dokładne określenie, w jakim miejscu rosną drzewa powinno być przedmiotem postępowania wyjaśniającego (dowodowego) prowadzonego przez organ. Podniesiono, że zgoda Spółki na usunięcie drzew wynika z pisma z 18 czerwca 2008 r. znak [...] oraz umowy dzierżawy, która na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego pozwala na dysponowanie częściami składowymi nieruchomości, a takowymi są drzewa. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajmowane w dotychczasowym pismach. Podniósł, że organ ten poczynił wszelkie starania celem wskazania wnioskodawcy jakie dokumenty powinny być dołączone do wniosku. Sam zakres uzupełnienia wniosku nie może budzić wątpliwości. Wskazano, że celem zawarcia umowy dzierżawy było prowadzenie całorocznej stacji narciarskiej, a we wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew wskazano jako cel koncepcja uporządkowania i zagospodarowania A. . Ponadto z umowy dzierżawy wynikają inne terminy rozpoczęcia i zakończenia prac budowlanych (zakończenie prac – 30 czerwca 2008 r.) niż wskazała to w uzupełnieniu wniosku Spółka (1 września 2009 r. - termin usunięcia drzew). Wątpliwości budzi sam tytuł prawny do terenu objętego wnioskiem o usunięcie drzew, a to dlatego, że z treści tej umowy wynikał obowiązek przeniesienia siedziby Spółki do 30 czerwca 2008 r. do W. , a dotychczas tego warunku nie zrealizowano. Nie ma również możliwości dokładnego zlokalizowania drzew na konkretnych działkach, a ma to znaczenie dla wykazania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do danych działek. Ponadto z umowy dzierżawy nie wynika, aby właściciel wyraził zgodę na usunięcie 321 drzew, a taka zgodna nie może być dorozumiana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." Bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność organu możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 - przy jej zasadności prowadzi – zgodnie z art. 149 P.p.s.a. - do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Przechodząc do uzasadnienia merytorycznego sprawy należy wskazać, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W tej sprawie Starosta uznał, że wniosek skarżącej Spółki z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie wydania zezwolenia na wycięcie drzew określonych w załączniku do tego wniosku na działkach nr 1, 2, 3 oraz części działki nr 4 jest obarczony brakami formalnymi, które następnie w toku postępowania nie zostały usunięte i tym samym zasadnym było pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania. W ocenie organu wniosek ten zawierał następujące wady formalne: a) brak zgody właściciela nieruchomości na usunięcie drzew, b) brak wskazania, jakie drzewa i jakiego gatunku rosną na poszczególnych działkach. Zgodnie z art. 64 § 1 K.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli zaś podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). W tej sprawie, dotyczącej pozostawienia wniosku bez rozpoznania, sam wniosek dotyczył udzielenia zgody na usuniecie drzew. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) usunięcie drzew z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości, a jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Stosownie do art. 83 ust.4 ustawy o ochronie przyrody wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać: 1) imię, nazwisko i adres albo nazwę i siedzibę posiadacza i właściciela nieruchomości; 2) tytuł prawny władania nieruchomością; 3) nazwę gatunku drzewa lub krzewu; 4) obwód pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm; 5) przeznaczenia terenu, na którym rośnie drzewo lub krzew; 6) przyczynę i termin zamierzonego usunięcia drzewa lub krzewu; 7) wielkość powierzchni, z której zostaną usunięte krzewy. Wyżej przedstawione wymagania stanowią zamknięty katalog warunków formalnych skutecznego wniesienia podania w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew. W ocenie Sądu podanie skarżącej Spółki spełnia ww. warunki. Zawiera ono oznaczenie adresu i siedziby posiadacza nieruchomości, a przy tym Starosta nie zwracał się do skarżącej Spółki o podanie adresu (siedziby) właściciela (Gmina W. ), co może uzasadniać fakt znania przez Starostę siedziby właściciela ww. działek. Do podania dołączono tytuł prawny władania nieruchomością (umowę dzierżawy), wskazano na gatunki drzew przewidzianych do usunięcia (321 pozycji). Podanie zawiera również obwody pni drzew przeznaczonych do usunięcia. W toku postępowania wnioskodawca wskazał na przeznaczenie terenu, z które zamierza usunąć drzewa, a także podał przyczynę ich usunięcia i planowany termin usunięcia. Zarzut, jakoby wnioskodawca nie podał jakie drzewa rosną na poszczególnych działkach, nie jest brakiem formalnym samego wniosku. Na wnioskodawcy ciążył bowiem obowiązek jedynie podania nazw gatunków drzew, które zamierza usunąć z oznaczonego terenu. Ustalenie, gdzie "konkretnie" dane drzewa rosną, powinno być – jak trafnie podnosi to strona skarżąca – przedmiotem postępowania dowodowego prowadzonego przez organ administracji. Nawet w postępowaniu prowadzonym w celu wydania zezwolenia na usuniecie drzewa, to na organie administracji spoczywa obowiązek zebrania materiału dowodowego, a przede wszystkim ustalenia, jakie drzewo (jakiego gatunku), o jakim obwodzie pni liczonych na wysokości 130 cm zamierza usunąć wnioskodawca. Organ winien też ustalić, gdzie te drzewa rosną. Okoliczność, że dany w tym zakresie musi wnioskodawca zawrzeć we wniosku, nie wyłącza obowiązku ich ustalenia (zweryfikowania) przez sam organ. Nielogicznym byłoby uznanie, że wystarczającym jest podanie przez samego wnioskodawcę gatunku drzewa i obwodu tego drzewa na określonej wysokości (130 cm) i tylko na tej podstawie organ wylicza stosowną opłatę. Wnioskodawca wskazuje jedynie, jakiego gatunku drzewa zamierza usunąć, a organ ustala, czy rzeczywiście są to drzewa tego samego gatunku na jaki wskazał wnioskodawca i jakie są obwody takich drzew. Etap badania wniosku pod względem formalnym służy tylko temu, żeby wnioskowi nadać bieg w toku postępowania dowodowego (wyjaśniającego). Ustawodawca uznał za braki formalne tylko takie elementy podania (wniosku), których brak uniemożliwia jakiekolwiek prawidłowe rozstrzyganie w sprawie. Czym innym jest zaś sytuacja, w której dane zawarte we wniosku wymagają czy to doprecyzowania, czy też sprawdzenia ich prawdziwości. Najczęściej takie sprawdzenie (doprecyzowanie) wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Również drugi z zarzutów, dotyczący braku zgody właściciela nieruchomości na usuniecie drzew, nie jest w tej sprawie brakiem formalnym. Skarżąca Spółka przedstawiła organowi dowód posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, z których zamierza usunąć drzewa. W ocenie tej Spółki tytuł prawny w postaci prawa dzierżawy zawiera jednocześnie zgodę na usunięcie drzew. Tym samym – co jeszcze raz należy podkreślić – Spółka ta spełniła formalny wymóg jakim było wskazanie na tytuł prawny władania nieruchomością. W ocenie Spółki "A. " posiadany tytuł prawny zawiera również zgodę właściciela (Gminy W. ) na usunięcie drzew. Co ważne, sam organ administracji nie tyle uznał, że skarżąca Spółka nie spełnia wymogu w postaci braku wskazania zgody właściciela terenu na usuniecie drzew, ile dokonał merytorycznej oceny co do tego, czy umowa dzierżawy może zawierać taką zgodę. Sąd w tej sprawie nie wnika i nie bada, czy istotnie umowa dzierżawy taką zgodę obejmuje, czy też nie obejmuje a to dlatego, że byłaby to już jakaś ocena merytoryczna sposobu zakończenia sprawy dotyczącej zezwolenia na usunięcie drzew, a ta sprawa dotyczy jedynie skargi na pozostawienie wniosku Spółki "A. " bez rozpoznania (skarga na bezczynność). Jeżeli dany organ administracji pozostawia wniosek strony bez rozpoznania z powodu jego braków formalnych, to w piśmie (będącym czynnością materialno-techniczną) informującym o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania niedopuszczalnym jest merytoryczna ocena przesłanek zawartych we wniosku i tym samym niejako uzasadnienie braku podstaw do udzielenia zezwolenia. Etap pozostawienia wniosku bez rozpoznania obejmuje jedynie formalne badanie, czy wniosek zawiera wymagane warunki, a nie ocena tych warunków. Inaczej mówiąc, jeżeli wnioskodawca wskazuje, ze w jego rozumieniu wskazany tytuł prawny upoważnia go do usunięcia drzew i zawiera zarazem zgodę właściciela na takie usunięcie – to w tym zakresie wniosek ten spełnił wymagania formalne. Badanie, czy rzeczywiście tytuł prawny wskazany przez wnioskodawcę upoważnia do skutecznego domagania się usunięcia drzew winien mieć miejsce już w ramach prowadzonego postępowania dowodowego i stosownie do wyników tego badania zakończyć się wydaniem stosownego aktu administracyjnego. Prawo administracyjnego znane są instytucje pozwalające na zakończenie postępowania w przypadku braku wykazania przez wnioskodawcę spełnienia wszystkich przesłanek i to pomimo zadeklarowania przez wnioskodawcę, że takie przesłanki – w jego rozumieniu – spełnił. Nie można również uznać w tej sprawie, że powoływanie się przez skarżącą Spółkę na umowę dzierżawy miałoby pozorny charakter. Zgodnie z art. 693 § 1 Kodeksu cywilnego przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nie oznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Pożytkiem naturalnym zaś są płody danej rzeczy (np. nieruchomości) i inne odłączone od niej części składowe, o ile według zasad prawidłowej gospodarki stanowią normalny dochód z rzeczy (art. 53 zp 1 K.c.). Częścią składową nieruchomości są zaś drzewa od chwili zasadzenia (art. 48 K.c.). O tym, czy istotnie treść umowy dzierżawy upoważnia do takiej ingerencji w nieruchomość jak usunięcie drzew, nie można było przesądzać w toku postępowania w sprawie usunięcia formalnych wad wniosku. Sąd jeszcze raz akcentuje, że w tej sprawie nie przesądza spełnienie przez skarżącą Spółkę tej przesłanki. To musi być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Sąd jedynie wskazuje, że treść stosunku obligacyjnego dzierżawy teoretycznie pozwala na korzystanie z pożytków, ale czy to ma miejsce w tej sprawie – o tym muszą w pierwszej kolejności rozstrzygnąć organy administracji. Sąd w tej sprawie podziela pogląd prezentowany przez inne składy wojewódzkich sądów administracyjnych, zgodnie z którymi powołanie się na organ administracji na przepis art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz dołączonych dokumentów (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Wr 9/09, opub. w LEX nr 550489, czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SAB/Wa 40/08, opub. w LEX nr 566538). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę strony skarżącej za uzasadnioną i zobowiązał Starostę do podjęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej Spółki z 18 kwietnia 2008 r. i wydania aktu administracyjnego w terminie dwóch miesięcy. Sąd nie przesądza, jaki akt administracyjny powinien organ wydać, jego treść będzie zależała od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia wszystkich niezbędnych okoliczności, w tym, również dotyczących dalszego trwania stosunku dzierżawy. Okres dwóch miesięcy wynika ze skomplikowanego charakteru sprawy. Podanie bowiem dotyczyło udzielenia zgody na usuniecie 321 drzew. Taki termin będzie realny do załatwienia tej sprawy. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania. W tej sprawie kosztami postępowania, które podlegają zwrotowi, jest kwota uiszczonego wpisu przez skarżącą spółkę, zasądzone koszty postępowania oraz zwrot opłaty za udzielone pełnomocnictwo.