II OSK 2597/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy Oddziału Terenowego Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi, Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Związku Zawodowego Anestezjologów nr 1 Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi, Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych Zakładowej Organizacji Związkowej Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi, Międzyzakładowego Niezależnego Związku Zawodowego Pracowników Służby Zdrowia Dzielnicy Łódź-Polesie z siedzibą w Wojewódzkim Specjalistycznym Szpitalu im. M. Pirogowa w Łodzi, Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 103/10 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy Oddziału Terenowego Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi, Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Związku Zawodowego Anestezjologów nr 1 Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi, Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych Zakładowej Organizacji Związkowej Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi, Międzyzakładowego Niezależnego Związku Zawodowego Pracowników Służby Zdrowia Dzielnicy Łódź-Polesie z siedzibą w Wojewódzkim Specjalistycznym Szpitalu im. M. Pirogowa w Łodzi, Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 29 września 2009 r. nr XLVI/1255/09 w przedmiocie połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. W dniu 29 września 2009 r., na podstawie art. 18 pkt 19 lit. f ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w związku z art. 43h ust. 1 pkt 1, art. 43h ust. 2 pkt 1, art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, Sejmik Województwa Łódzkiego podjął uchwałę Nr XLVI/1255/09 w sprawie połączenia się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej poprzez włączenie Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi w strukturę organizacyjną Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Pirogowa w Łodzi. Przed podjęciem powyższego aktu, w dniu 16 czerwca 2009 r., Sejmik Województwa Łódzkiego podjął uchwałę nr XLII/1143/09 w sprawie przyjęcia projektu uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego w sprawie połączenia się wskazanych powyżej samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. W dniu 30 czerwca 2009r. projekt tej uchwały został przesłany do zaopiniowania Wojewodzie Łódzkiemu (art. 43h ust. 7 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej), organizacjom związkowym działającym na terenie obu szpitali (art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych) oraz Radzie Społecznej Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Pirogowa w Łodzi i Radzie Społecznej Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi. Do organu wpłynęło 9 opinii, w tym 4 pozytywne przesłane przez: Związek Zawodowy Pracowników Administracji i Obsługi Służby Zdrowia, działający przy Wojewódzkim Specjalistycznym Szpitalu im. M. Pirogowa w Łodzi, Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" przy Szpitalu im. M. Pirogowa w Łodzi, Radę Społeczną Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Pirogowa w Łodzi i Wojewodę Łódzkiego, 3 negatywne przesłane przez Ogólnopolski Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych Zakładowa Organizacja Związkowa przy Wojewódzkim Specjalistycznym Szpitalu im. M. Madurowicza w Łodzi, Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy przy Wojewódzkim Specjalistycznym Szpitalu im. M. Madurowicza w Łodzi oraz Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" przy Wojewódzkim Specjalistycznym Szpitalu im. M. Madurowicza w Łodzi. Ponadto, Międzyzakładowy Niezależny Związek Zawodowy Pracowników Służby Zdrowia Dzielnicy Łódź – Polesie z siedzibą w Wojewódzkim Specjalistycznym Szpitalu im. M. Pirogowa w Łodzi złożył dwie opinie: pozytywną z 10 lipca 2009r. i negatywną z 5 sierpnia 2009r., a Forum Związków Zawodowych Zarząd Województwa Łódzkiego wyraziło swój sprzeciw wobec planów połączenia obu szpitali. Po zapoznaniu się z opiniami właściwych organów i uprawnionych podmiotów Sejmik Województwa Łódzkiego podjął uchwałę Nr XLVI/1255/09 w sprawie połączenia się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej poprzez włączenie Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi w strukturę organizacyjną Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Pirogowa w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 16 września 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 103/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy Oddziału Terenowego Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi, Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Związku Zawodowego Anestezjologów nr 1 Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi, Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych Zakładowej Organizacji Związkowej Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi. Międzyzakładowego Niezależnego Związku Zawodowego Pracowników Służby Zdrowia Dzielnicy Łódź – Polesie z siedzibą w Wojewódzkim Specjalistycznym Szpitalu im. M. Pirogowa w Łodzi, Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z 29 września 2009 r. nr XLVI/1255/09 w przedmiocie połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Łódzkiego w sprawie połączenia się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej poprzez włączenie Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi w strukturę organizacyjną Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Pirogowa w Łodzi – niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. Ustawa o samorządzie województwa przewiduje możliwość ingerencji w samodzielność organów samorządu województwa, i tak – poza instytucją nadzoru uregulowaną w rozdziale 7 tej ustawy – daje w art. 90 ust. 1 sposobność zaskarżenia aktu prawa miejscowego do sądu administracyjnego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia. Opisane wyżej wymogi formalne, zostały w ocenie Sądu w sprawie spełnione. Z akt sprawy wynika bowiem, iż pismem z dnia 1 grudnia 2009 r. strona skarżąca wezwała Sejmik Województwa Łódzkiego do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że uchwała z dnia 29 września 2009 r. nr XLVI/1255/09 została podjęta wbrew art. 19 ustawy o związkach zawodowych oraz art. 43h ust. 4, art. 43h ust. 7 i ust. 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Uchwałą z dnia 12 stycznia 2010r. Sejmik Województwa Łódzkiego uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za niezasadne, czego konsekwencją było wniesienie w dniu 19 stycznia 2010r. skargi do sądu. Swój interes prawny i uprawnienie strona skarżąca wywodzi natomiast z brzmienia art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854), w myśl którego organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Warto podkreślić, iż w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie może być kwestionowane twierdzenie, że w ramach wspomnianego prawa mieści się również opiniowanie projektów uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w przedmiocie przekształcenia bądź likwidacji zakładów opieki zdrowotnej. Jednak, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały art. 19 ustawy o związkach zawodowych, należy uznać za bezpodstawny. W trakcie postępowania dopełniono bowiem obowiązku przedłożenia do zaopiniowania projektu uchwały w sprawie połączenia się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej poprzez włączenie Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi w strukturę organizacyjną Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Pirogowa w Łodzi organizacjom związkowym działającym na terenie obu szpitali. Z akt sądowych wynika także, iż zainteresowane związki wydały opinie w przedmiotowej sprawie. Ponadto, projekt uchwały o połączeniu został zaopiniowany przez Wojewodę Łódzkiego oraz przez rady społeczne obu łączonych szpitali. Zarząd Województwa zapoznał się z opiniami i ustosunkował się do ich treści, udzielając pisemnych wyjaśnień (kserokopie pism kierujących uchwałę do zaopiniowania, opinii oraz wyjaśnień udzielonych podmiotom opiniującym projekt uchwały stanowią załączniki od nr 2 do nr 16 odpowiedzi na skargę). Powyższych okoliczności, zresztą strona skarżąca nie kwestionuje. Podnosi jednak, iż wobec różnic, jakie występują w treści uchwały oraz jej uzasadnieniu pomiędzy przedstawionym do zaopiniowania projektem a wersją ostateczną, zmieniona uchwała winna być poddana ponownej konsultacji w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Różnica pomiędzy projektem przedłożonym do konsultacji (karty 86-89 akt sądowych) a dokumentem uchwalonym sprowadza się do tego, że pominięto w podstawie prawnej uchwalonego aktu art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zmieniono treść § 1 pkt 2, w którym uszczegółowiono, iż w pierwszej kolejności musi zostać złożony wniosek do Wojewody Łódzkiego o wykreślenie Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi z rejestru zakładów opieki zdrowotnej, a dopiero później wniosek do właściwego sądu rejonowego o wykreślenie tego szpitala z Krajowego Rejestru Sądowego. Wykreślono ponadto treść § 1 pkt 4, który stanowił, iż z chwilą wykreślenia Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi z Krajowego Rejestru Sądowego Zarząd Województwa Łódzkiego podejmie uchwały w sprawie: odwołania Dyrektora oraz Rady Społecznej tej placówki, gdyż (jak wynika z odpowiedzi na skargę) przedmiotowy zapis pozbawiał organ założycielski możliwości odwołania dyrektora podległego mu szpitala w każdym czasie, co wynika z istoty stosunku pracy zawartego na podstawie powołania. Wykreślony został również, punkt dotyczący odwołania rady społecznej, z uwagi na treść art. 45 ust. 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z którego wynika wprost, że z chwilą połączenia obu szpitali Rada Społeczna Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi musi zostać odwołana. Zmieniono także brzmienie § 5, stanowiącego iż: "pracownicy zatrudnieniu w Wojewódzkim Specjalistycznym Szpitalu im. M. Madurowicza w Łodzi stają się z dniem wykreślenia Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi z Krajowego Rejestru Sądowego na podstawie art. 23¹ Kodeksu Pracy, pracownikami Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Pirogowa w Łodzi z zastrzeżeniem przepisów § 5 Kodeksu Pracy" na nowe o treści: "pracownicy zatrudnieniu w Wojewódzkim Specjalistycznym Szpitalu im. M. Madurowicza w Łodzi stają się na podstawie art. 23¹ Kodeksu Pracy, pracownikami Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Pirogowa w Łodzi z zastrzeżeniem przepisów § 5 Kodeksu Pracy". Wykreślono ponadto § 6 projektu uchwały z uwagi na fakt, iż zdaniem organu połączenie obydwu jednostek nie spowoduje ograniczenia w dostępności, warunkach udzielania i jakości oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych. Dodano także treści § 9 statuującego, że "uzasadnienie zawarte w załączniku do niniejszej uchwały stanowi integralną część uchwały" oraz rozbudowano i zmieniono niektóre zapisy uzasadniania uchwały. Sąd podkreślił, iż żaden z przepisów ustawy o związkach zawodowych oraz ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie przewiduje obowiązku ponownego przedłożenia podmiotom opiniującym zmienionej wersji pierwotnego projektu uchwały, uwzględniającej zmiany sugerowane przez niektóre z tych podmiotów. Z istoty opinii wynika, że jest ona poglądem wyrażonym w określonej sprawie a podmiot jej zasięgający nie jest związany stanowiskiem opiniodawcy. Przyjęcie argumentacji Związków za słuszną oznaczałoby, że opinia związku zawodowego byłaby w istocie zatwierdzeniem aktu normatywnego a nie opinią, gdyż każde odstąpienie od treści projektu aktu normatywnego przedłożonego do zaopiniowania przez związek zawodowy, obligowałoby podmiot występujący o taką opinię do przedłożenia kolejnego, zmienionego projektu aktu normatywnego. Ponadto, co najistotniejsze, zdaniem Sądu różnica między przedłożonym projektem a podjętą uchwałą jest nieistotna w skutkach prawnych. Brak w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przywołania art. 36 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) nie powoduje, iż przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. Jest to bowiem przepis ogólny, o charakterze kompetencyjnym, mający automatyczne zastosowanie w każdym przypadku związanym z tworzeniem, przekształceniem i likwidacją publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Różnice w treści § 1 oraz § 5 projektu i podjętej uchwały również nie są istotne i w zasadzie sprowadzają się do doprecyzowania postanowień i innego wyrażenia normy, która w sferze skutków prawnych jest tożsama. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, zajętym po zapoznaniu się z opinią Wojewody Łódzkiego, iż § 6 projektu przedstawionego do zaopiniowania był zbędny wobec faktu, iż połączenie obydwu jednostek nie spowoduje ograniczenia w dostępności, warunkach udzielania i jakości oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych. W myśl bowiem art. 43h ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, obowiązek zapisania w uchwale postanowienia o sposobie i formie zapewnienia osobom korzystającym ze świadczeń zdrowotnych łączonych zakładów istnieje jedynie wtedy, gdy w wyniku połączenia się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej może nastąpić istotne ograniczenie dostępności, warunków udzielania i jakości oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych przejmowanego zakładu albo łączących się zakładów. Dodanie w podjętej uchwale § 9 oraz rozbudowanie i zmiany uzasadnienia zaskarżonej uchwały również nie mają istotnego wpływu na ocenę konsekwencji prawnych, wynikających zarówno z projektu uchwały przedłożonej do zaopiniowania oraz ostatecznie uchwalonej. Przedłożony do konsultacji projekt, jak i podjęta uchwała, niewątpliwie dotyczą tego samego przedmiotu oraz zakresu regulacji – połączenia się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej poprzez włączenie Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi w strukturę organizacyjną Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Pirogowa w Łodzi. Dlatego też w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 19 ustawy o związkach zawodowych jest nietrafny. Oceniając zaskarżoną uchwałę od strony formalnej, Sąd doszedł do przekonania, iż w toku postępowania w przedmiocie połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej dochowano wymogów natury proceduralnej, bowiem zgodnie z art. 43h ust. 7 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej uzyskano opinię Wojewody Łódzkiego oraz zawarto w treści uchwały wymagane przez art. 43h ust. 3 regulacje i postanowienia. Za niezasadny Sąd uznał, podniesiony przez pełnomocnika skarżących na rozprawie zarzut naruszenia art. 43 ust. 2 w związku z art. 43 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez pominięcie trybu konsultacji z odpowiednimi władzami organów gminy i powiatu. Z przepisów tych wynika bowiem, iż przy podejmowaniu uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych, projekt takiej uchwały wymaga opinii wojewody oraz opinii właściwych organów gminy i powiatu, których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych, a także sejmiku województwa, jeśli zasięg działania zakładu obejmuje województwo lub jego znaczną część. Zdaniem Sądu, z treści zaskarżonej uchwały, jak również jej uzasadnienia, nie wynika aby zamiarem Sejmiku Województwa Łódzkiego była likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności któregoś z łączonych zakładów i udzielanych przez nich świadczeń zdrowotnych. Z uzasadnienia uchwały wynika wręcz, że dla zapewnienia ciągłości udzielania świadczeń zdrowotnych Wojewódzki Specjalistyczny Szpital im. M. Pirogowa w Łodzi zostanie następcą prawnym Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi i przejmie jego należności i zobowiązania. Ponadto, z porównania załączonych do odpowiedzi na skargę kserokopii statutów Szpitala im. M. Pirogowa w Łodzi (przed połączeniem) i Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi (przed połączeniem) oraz kserokopii zatwierdzonego przez Zarząd Województwa Łódzkiego nowego statutu Szpitala im. M. Pirogowa w Łodzi (po połączeniu) wynika, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały nie doszło do ograniczenia działalności medycznej placówek, zwłaszcza w zakresie położnictwa i ginekologii, jak również uwzględniona została struktura organizacyjna komórek działających dotychczas w ramach WSSZ im. M. Madurowicza w Łodzi. Wobec tego, że zaskarżona uchwała nie przewidywała regulacji, których skutkiem byłaby likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności któregoś z łączonych zakładów i udzielanych przez nich świadczeń zdrowotnych, nie było obowiązku stosowania dodatkowej procedury konsultacyjnej, przewidzianej w art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a zarzut dotyczący naruszenia tego przepisu należy uznać za bezpodstawny. Istotne jest także, iż z brzmienia art. 43h ust. 10 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wynika wprost, że połączenie się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie stanowi likwidacji zakładu przejmowanego albo łączących się zakładów. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, iż zaskarżoną uchwałą WSSz im. M. Madurowicza w Łodzi został zlikwidowany. Zmienił się jedynie status prawny tego zakładu. Sąd wskazał, iż zarzucana przez skarżących ewentualna likwidacja (a w zasadzie przeniesienie) oddziałów ginekologiczno-położniczych, funkcjonujących obecnie w budynku szpitala przy ulicy Wileńskiej (dawny szpital im. M. Madurowicza), nie będzie następstwem podjęcia zaskarżonej uchwały, lecz, jak wynika z uzasadnienia uchwały nr XLVI/1255/09, będzie konsekwencją podjęcia w dniu 28 maja 2009r. przez Senat Uniwersytetu Medycznego w Łodzi uchwały Nr 131/2009 w sprawie koncepcji zasiedlenia dla inwestycji Centrum Kliniczno-Dydaktyczne Uniwersytetu Medycznego przy ul. Czechosłowackiej w Łodzi. Niespornym jest bowiem, iż działające w Szpitalu przy ulicy Wileńskiej w Łodzi Kliniki: Medycyny Płodu i Ginekologii, Ginekologii Operacyjnej i Onkologicznej, Patologii Ciąży oraz Perinatologii są klinikami Uniwersytetu Medycznego w Łodzi i jeżeli w przyszłości nastąpi realizacja wskazanej wyżej uchwały Uniwersytetu Medycznego, to kliniki te zostaną przeniesione do Centrum Kliniczno-Dydaktycznego Uniwersytetu Medycznego przy ul. Czechosłowackiej w Łodzi. Jednak, przeniesienie klinik ginekologiczno położniczych nie jest uregulowane w treści zaskarżonej uchwały i nie jest konsekwencją zawartych w niej postanowień, a wręcz przeciwnie – zmiana struktury organizacyjno-prawnej Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi podyktowana została działaniami, jakie zamierza podjąć w przyszłości Uniwersytet Medyczny w Łodzi względem swoich klinik. Sąd podkreślił, iż żądania skarżących oparte na Kodeksie Pracy mają charakter pochodny od zaskarżonej uchwały w tym sensie, że dotyczą jej skutków prawnych w zakresie praw pracowniczych. Tym samym, wykraczają poza przedmiot skargi i nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Ponadto, skarżący – przedstawiając pośrednie skutki zaskarżonej uchwały o przekształceniu zakładu opieki zdrowotnej na sytuację zatrudnionych pracowników – wykazali istnienie jedynie interesu faktycznego, a nie prawnego, jak wymaga przepis art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę. Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy Oddział Terenowy WSSz im. M. Madurowicza, Międzyzakładowa Organizacja Związkowa Związku Zawodowego Anestezjologów nr 1 WSSz im. M. Madurowicza, Ogólnopolski Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych, Zakładowa Organizacja Związkowa Szpitala im. M. Madurowicza, Międzyzakładowy Niezależny Związek Zawodowy Pracowników Służby Zdrowia Dzielnicy Łódź – Polesie z siedzibą w Wojewódzkim Specjalistycznym Szpitalu im. M. Pirogowa, Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" WSSz im. M. Madurowicza wniosły od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 1 oraz 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie: 1) przez błędne ustalenie, że zaskarżona uchwała nie przewidywała regulacji, których skutkiem byłaby likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności któregoś z łączonych zakładów i udzielanych przez nich świadczeń zdrowotnych i wobec tego nie było obowiązku stosowania dodatkowej procedury konsultacyjnej przewidzianej w art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89), podczas gdy treść zaskarżonej uchwały wskazuje, że skutkiem zawartej w niej regulacji jest istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności WSSz im. M. Madurowicza i udzielanych przez ten zakład świadczeń i wobec tego po stronie Sejmiku Województwa Łódzkiego istniał obowiązek stosowania procedury konsultacyjnej przewidzianej w art. 43 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej; 2) przez błędne ustalenie, że art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie ma zastosowania do zaskarżonej uchwały z uwagi na fakt, że "brak jest podstaw do przyjęcia, iż zaskarżoną uchwalą WSSz im. M. Madurowicza w Łodzi został zlikwidowany. Zmienił się jedynie status prawny tego zakładu". (s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku z 16 września 2010 r.), podczas gdy art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej ma zastosowanie nie tylko w przypadku likwidacji zakładu, ale także w przypadku przekształcenia zakładu niewiążącego się z jego likwidacją jeżeli w skutek takiego przekształcenia dochodzi do ograniczenia poszczególnych rodzajów działalności zakładu, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie; 3) poprzez zamknięcie rozprawy pomimo niewyjaśnienia okoliczności sprawy i w konsekwencji wydanie wyroku po przeprowadzeniu postępowania w sposób wadliwy i w oparciu o nie wyjaśniony w pełni stan faktyczny, co spowodowało przedstawienie w uzasadnieniu wyroku wadliwego stanu faktycznego sprawy oraz przedstawienie wadliwej podstawy prawnej wraz z jej wyjaśnieniem, a także doprowadziło do dokonania przez WSA nieprawidłowej kontroli działalności administracji publicznej. Drugą podstawę skargi kasacyjnej oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.: – naruszenie art. 43 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, na błędnym uznaniu przez WSA, że wskazany przepis nie ma zastosowania do zaskarżonej uchwały z uwagi na fakt, że "brak jest podstaw do przyjęcia, iż zaskarżoną uchwałą WSSz im. M. Madurowicza w Łodzi został zlikwidowany. Zmienił się jedynie status prawny tego Zakładu". (s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku z 16 września 2010 r.), podczas gdy art. 43 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej ma zastosowanie nie tylko w przypadku likwidacji zakładu, ale także w przypadku przekształcenia zakładu niewiążącego się z jego likwidacją jeżeli wskutek takiego przekształcenia dochodzi do ograniczenia poszczególnych rodzajów działalności zakładu, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Na tych podstawach wnoszono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z wytycznymi stanowiącymi wykładnię prawa w rozumieniu art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczącymi merytorycznego sposobu ponownego rozpatrzenia sprawy; 2) uwzględnienie niezbędnych kosztów postępowania poniesionych przez skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono o regułach ustalenia stanu faktycznego, zarzucono, że przy rozpoznaniu sprawy Sąd oparł się wyłącznie na informacjach przedstawionych przez Sejmik Województwa Łódzkiego. Sejmik kierował się wyłącznie optymalnym wykorzystaniem infrastruktury obu szpitali, a nie jakie konsekwencje powstaną dla mieszkańców województwa łódzkiego korzystających ze świadczeń udzielanych przez WSSz im. M. Madurowicza. Zgodnie z uchwała nr XLVI/1255/09 na skutek przekształcenia obu zakładów w budynku Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza przy ulicy Wileńskiej w Łodzi miały zostać usytuowane jedynie oddziały internistyczne i ewentualnie w przypadku uzyskania kontraktu z NFZ – zakład opiekuńczo-leczniczy, bądź oddział opieki paliatywnej lub hospicyjnej. Ponadto wskazana uchwała przewiduje, że w powstałym w wyniku połączenia dwóch zakładów – nowym Szpitalu im. M. Pirogowa nie będą w ogóle udzielane świadczenia z zakresu ginekologii i położnictwa, które "zostaną przeniesione wraz z finansowaniem przez Narodom Fundusz Zdrowia do Centrum Kliniczno-Dydaktycznego Uniwersytetu Medycznego w Łodzi". Pozbawienie nowo powstałego szpitala im. M. Pirogowa możliwości udzielania świadczeń ginekologiczno-położniczych ma tym większe znaczenie, że szpital im. M. Madurowicza jako Szpital Wojewódzki obejmował zakresem swojego działania wszystkich mieszkańców województwa łódzkiego. W obecnym stanie rzeczy poprzez tak istotne ograniczenie zakresu działania nowo powstałego WSSz im. M. Pirogowa, mieszkańcy województwa łódzkiego zostaną pozbawieni opieki we wskazanych zakresach świadczeń. Wskazać należy, że WSA ustalając stan faktyczny w sprawie błędnie utożsamił Oddziały funkcjonujące w strukturze organizacyjnej WSSz im. M. Madurowicza z Klinikami Uniwersytetu Medycznego w Łodzi działającymi na terenie Szpitala. Konsekwencją takiego błędnego ustalenia jest uznanie przez WSA, że przeniesienie lub likwidacja Klinik musi pociągać za sobą przeniesienie lub likwidację Oddziałów szpitala, a co więcej według WSA takie przeniesie lub likwidacja oddziałów szpitala jest następstwem nie uchwały nr XLVI/1255/09, a dopiero planowanych w przyszłości działań Uniwersytetu Medycznego w Łodzi, (uzasadnienie zaskarżonego wyroku s. 12). Obecnie w WSSz im. M. Madurowicza w Łodzi znajduje się 320 łóżek, w tym 200 łóżek w profilu ginekologiczno-położniczym. Zgodnie ze statutem WSSz im. M. Madurowicza, w Szpitalu funkcjonują: a) 2 (dwa) Oddziały ginekologiczne; b) 2 (dwa) Oddziały położnicze; c) 2 (dwa) Oddziały o profilu noworodkowym. W ramach i na bazie Oddziałów ginekologiczno-położniczych prowadzą działalność cztery Kliniki Uniwersytetu Medycznego w Łodzi: a) Na bazie Oddziału Ginekologii Operacyjnej i Onkologicznej działa Klinika Ginekologii Operacyjnej i Onkologicznej; b) Na bazie Oddziału Medycyny Płodu i Ginekologii działa Klinika Medycyny Płodu i Ginekologii; c) Na bazie Oddziału Patologii Ciąży działa Klinika Patologii Ciąży; d) Na bazie Oddziału Perinatologii działa Klinika Perinatologii. Dowód: Statut WSSz im. M. Madurowicza w Łodzi. Z powyższego wynika, że nawet po likwidacji lub przeniesieniu wskazanych Klinik Uniwersytetu Medycznego do Centrum Kliniczno-Dydaktycznego Uniwersytetu Medycznego, w WSSz im. M. Madurowicza pozostaną Oddziały o tych profilach co zlikwidowane lub przeniesione Kliniki, które będą mogły nadal funkcjonować i udzielać świadczeń w ramach kontraktu z NFZ. Likwidacja lub przeniesienie Klinik nie może powodować likwidacji Oddziałów funkcjonujących w ramach WSSz im. M. Madurowicza. WSA nie tylko błędnie utożsamił oddziały WSSz im. M. Madurowicza z Klinikami Uniwersytetu Medycznego, ale także uznał za zgodne z prawem działanie Sejmiku Województwa Łódzkiego, które ma na celu dokonanie zmiany struktury organizacyjnej Szpitala w celu jej dostosowania do przyszłych i niepewnych działań Uniwersytetu Medycznego w Łodzi. Reasumując ten fragment rozważań, skarżący stwierdzili: a) Po pierwsze, Sejmik Województwa Łódzkiego nie jest uprawniony do podejmowania decyzji o przeniesieniu lub likwidacji Klinik Uniwersytetu Medycznego, bo decyzja w tym przedmiocie należy do Senatu Uniwersytetu Medycznego; b) Po drugie, nawet gdyby Senat Uniwersytetu Medycznego w Łodzi podjął uchwałę o przeniesieniu Klinik do Centrum Kliniczno-Dydaktycznego Uniwersytetu Medycznego w Łodzi, to taka decyzja nie pociąga za sobą automatycznej likwidacji Oddziałów WSSz im. M. Madurowicza w Łodzi ani w żaden sposób nie uzasadnia ich likwidacji. Skoro zatem uchwała Sejmiku Województwa Łódzkiego nr XLVI/1255/09 przewiduje, że w powstałym w wyniku połączenia dwóch zakładów – nowym Szpitalu im. M. Pirogowa nie będą w ogóle udzielane świadczenia z zakresu ginekologii i położnictwa, które "zostaną przeniesione wraz z finansowaniem przez Narodowy Fundusz Zdrowia do Centrum Kliniczno-Dydaktycznego Uniwersytetu Medycznego w Łodzi, to należy stwierdzić, że jej treść powoduje istotne ograniczenie działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych i co za tym idzie w ocenie Skarżących do przedmiotowej uchwały powinien mieć zastosowanie art. 43 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Uchwała nr XLVI/1255/09 Sejmiku Województwa Łódzkiego jako podjęta z naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem dodatkowej procedury konsultacji określonej w art. 43 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, powinna zostać uchylona przez WSA w drodze kontroli działalności organów administracji publicznej. Zdaniem Skarżących gdyby przedmiotowa uchwała została poddana pod konsultacje zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, to nigdy nie zostałaby podjęta w takiej treści, jako sprzeczna z obowiązującym prawem, zasadami, współżycia społecznego, zasadą powszechnego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej i zaufania obywateli do organów państwa. Sejmik Województwa Łódzkiego w odpowiedzi na skargę kasacyjna wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu odpowiedzi wywodzono, że na skutek połączenia nie doszło do ograniczenia poszczególnych rodzajów działalności w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych zakładu. Z treści zaskarżonej uchwały jak i jej uzasadnienia, nie wynika aby zamiarem Sejmiku Województwa Łódzkiego była likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności któregoś z łączonych Zakładów i udzielanych przez nich świadczeń zdrowotnych. Treść § 2 zaskarżonej uchwały stanowi wręcz, iż dla zapewnienia ciągłości udzielania świadczeń zdrowotnych WSSz im. M. Pirogowa w Łodzi zostanie następcą prawnym WSSz im. M. Madurowicza w Łodzi i wstąpi we wszystkie stosunki prawne. których podmiotem był WSSz im. M. Madurowicza w Łodzi. Na podstawie § 4 uchwały WSSz im. M. Pirogowa w Łodzi przejmie należności i zobowiązania WSSZ im. M. Madurowicza w Łodzi. Nadto w tym miejscu należy podnieść, iż z porównania załączonych do odpowiedzi na skargę kserokopii statutów Szpitala im. M. Pirogowa w Łodzi (przed połączeniem) i Szpitala M. Madurowicza w Łodzi (przed połączeniem) oraz kserokopii zatwierdzonego przez Zarząd Województwa Łódzkiego nowego Statutu im. M. Pirogowa w Łodzi (po połączeniu) wynika, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały nie doszło do ograniczenia działalności medycznej placówek, jak również uwzględniona została struktura organizacyjna komórek działających dotychczas w ramach WSSz im. M. Madurowicza w Łodzi. Zatem zaskarżona uchwała nie przewidywała regulacji, których skutkiem byłaby likwidacja lub ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności któregoś z łączonych zakładów i udzielanych przez nich świadczeń zdrowotnych, tym samym nie było obowiązku stosowania dodatkowej procedury konsultacyjnej wynikającej z art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Wobec powyższego zarzut naruszenia tego przepisu należy uznać za bezpodstawny. Stosownie do treści art. 43h ust. 10 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej połączenie zakładów opieki zdrowotnej nie stanowi likwidacji zakładu przejmowanego albo łączących się zakładów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 141 § 1 w związku z art. 1 oraz art. 3 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego nie jest zasadny. Podstawą zaskarżonej uchwały, a tym samym wyznaczenie hipotetyczne stanu faktycznego stanowił art. 43h ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.). Art. 43h reguluje materię prawną łączenia się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Regulacja materii prawnej łączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej wyznacza formę łączenia (art. 43h ust. 1), rodzaje aktów połączenia zakładów (rozporządzenie, zarządzenie, uchwała, porozumienie) oraz kompetencje do podjęcia tych aktów połączenia (art. 43h ust. 2), zakres przedmiotowy regulacji w akcie połączenia (art. 43h ust. 3, ust. 4, ust. 5), element procedury podjęcia aktu (art. 43h ust. 7). Art. 43h ust. 10 stanowi, że połączenie, o którym mowa w ust. 1, nie stanowi likwidacji zakładu przejmowanego albo łączących się zakładów. Z tej regulacji w art. 43h ust. 10 w związku z art. 43h ust. 4 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wynika, że procedura łączenia jest procedurą odrębną od procedury likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Według art. 43 h ust. 4 "Jeżeli w wyniku połączenia w trybie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 albo 2, może nastąpić istotne ograniczenie dostępności, warunków udzielania i jakości oznaczonych rodzajów świadczeń zdrowotnych przejmowanego zakładu albo łączących się zakładów, akt o połączeniu zawiera także postanowienia o sposobie i formie zapewnienia osobom korzystającym ze świadczeń zdrowotnych tych zakładów, dalszego nieprzerwanego ich udzielania bez istotnego ograniczenia dostępności, warunków udzielania i jakości". Regulacja art. 43h powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej jest regulacją wyłącznie procedury łączenia publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Nie jest dopuszczalna w tym trybie likwidacja poszczególnych rodzajów działalności tych zakładów i udzielanych świadczeń zdrowotnych. W takim zakresie obowiązuje procedura przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (art. 43 ust. 3 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Zasadniczym elementem ustalenia stanu faktycznego w sprawie łączenia zakładów opieki zdrowotnej jest ograniczenie przewidziane w art. 43h ust. 4, które wyłącza likwidację poszczególnych rodzajów działalności i udzielanych świadczeń zdrowotnych. Dla oceny czy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy w zaskarżonym wyroku było ustalenie czy w wyniku połączenia nie doszło do likwidacji działalności i udzielania świadczeń z zakresu ginekologii i położnictwa. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał, że w sprawie jest bezsporne, że działające w Szpitalu przy ul. Wileńskiej w Łodzi Kliniki: Medycyny Płodu i Ginekologii, Ginekologii Operacyjnej i Onkologicznej, Patologii Ciąży oraz Perinatologii są klinikami Uniwersytetu Medycznego w Łodzi. Ten stan faktyczny potwierdzono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazując, że cztery Kliniki: Klinika Ginekologii Operacyjnej i Onkologicznej, Klinika Medycyny Płodu i Ginekologii, Klinika Patologii Ciąży, Klinika Perinatologii są Klinikami prowadzonymi przez Uniwersytet Medyczny w Łodzi. Według art. 8 ust. 1 pkt 3 i 3a powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zakłady opieki zdrowotnej mogą być m.in. tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego i przez publiczną uczelnię medyczną. Są to wyodrębnione publiczne zakłady zdrowotne. Według art. 36 ust. 1 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, tworzenie przekształcanie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu samorządu terytorialnego. Art. 36a ust. 1 tej ustawy stanowi, że tworzenie, przekształcanie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej, dla którego podmiotem, który utworzył zakład jest publiczna uczelnia medyczna, następuje w drodze uchwały senatu właściwej publicznej uczelni medycznej. Dla ustalenia stanu faktycznego przesądzające jest w jakiej strukturze organizacyjnej prowadzone były świadczenia w zakresie ginekologii i położnictwa. Sąd wskazał, że bezsporne jest, że były to kliniki prowadzone przez Uniwersytet Medyczny w Łodzi. W skardze kasacyjnej ten element stanu faktycznego potwierdzono. Nie można zarzucić błędnego ustalenia stanu faktycznego nie wyprowadzając, że była to działalność prowadzona przez publiczny zakład opieki zdrowotnej podlegający procedurze likwidacji. Miejsce prowadzenia działalności w zakresie położnictwa i ginekologii przez Uniwersytet Medyczny w Łodzi nie oznacza, że wchodziło to w zakres działalności Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania.