I OSK 332/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 2/10 w zakresie odrzucenia skargi A.M. w sprawie ze skargi A.M. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt III SA/Kr 1316/05 przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę A.M. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt IIISA/Kr 1316/05 przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, iż wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007r. sygn. akt IIISA/Kr 1316/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi A.M. stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...]października 2005r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...]maja 2005r., oraz nieważność tego drugiego postanowienia, stwierdzającego w trybie art. 37 § 1 i 2 kpa brak zasadności zażalenia, na niezałatwienie w terminie przez Wójta Gminy sprawy w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów. Skarżąca skargą z dnia 2 września 2009 r. zarzuciła Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego bezczynność po tym wyroku podnosząc, że jej skierowany do tego organu wniosek z dnia 21 kwietnia 2008 r. o dokonanie zmian, przy piśmie z dnia 29 kwietnia 2008 r. przekazał Staroście Powiatowemu jako organowi właściwemu. Zarządzeniem z 22 kwietnia 2010r. Przewodniczący wezwał skarżącą o uzupełnienie w terminie 7 dni braków skargi z dnia 2 września 2009r., pod rygorem odrzucenia skargi. Przedmiotem skargi było niewykonanie wyroku WSA w Krakowie sygn. akt IIISA/Kr 1316/05 przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie. Uzupełnienie braków skargi miało polegać na złożeniu odpisu pisma sprzed 2 września 2009r., tj poprzedzającego wniesienie skargi, skierowanego do powyższego organu, w którym skarżąca wzywa organ do wykonania wyroku. Skarżąca złożyła do WSA pismo w którym podtrzymała żądania zawarte w piśmie z 10 marca 2010r.. Jednocześnie przyznała, że nie składała przed 2 września 2009r. "prośby" do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie, natomiast wnosiła o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków, a jej wniosek organ pismem z 29 kwietnia 2008r. przekazał Staroście. Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); dalej: P.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Warunkiem koniecznym wniesienia skargi w trybie art. 154 jest więc wezwanie do wykonania wyroku właściwego organu, przed jej wniesieniem. Z akt sprawy wynika, że skarżąca, w zakreślonym przez Sąd terminie, nie usunęła braków formalnych wniesionej skargi w postaci złożenia kopii pisma wzywającego właściwy organ do wykonania wyroku Sądu 24 stycznia 2007r. sygn. akt III SA/Kr 1316/05. Termin na wykonanie wezwania Sądu upłynął w dniu 12 maja 2010r. W tej sytuacji skarga, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. podlega odrzuceniu wobec przyjęcia, że nie jest dopuszczalna skarga na niewykonanie wyroku w razie bezczynności organu po wyroku stwierdzającym nieważność w sytuacji gdy skarga taka nie jest poprzedzona pisemnym wezwaniem właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła A.M., reprezentowana przez adwokata, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżając postanowienie w całości, zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 154 § 1 P.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, w sytuacji, gdy treść skargi złożonej w niniejszym postępowaniu nie daje podstaw do stwierdzenia, iż dotyczy ona niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność; -art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie występuje jakakolwiek okoliczność powodująca niedopuszczalność skargi; - art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 149 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy przedmiotowa skarga w istocie jest skargą na bezczynność organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 154 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym zakwalifikowaniu przez Sąd I instancji wniesionej skargi, jako skargi o wymierzenie organowi grzywny, a także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 149 P.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej wywodzi, iż skarga A.M. stanowiła w istocie skargę na bezczynność organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona na żadnym etapie postępowania przed Sądem I instancji, jak wskazuje autor skargi kasacyjnej, nie żądała wymierzenia organowi grzywny. Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje stronom postępowań administracyjnych, różne środki służące ochronie ich praw w przypadku bezczynności organów administracji publicznej. Jak wynika z regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 P.p.s.a.). Inny środek ustawodawca przewidział w art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a. w szczególnej sytuacji bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. W takim przypadku stronie przysługuje skarga o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Żaden jednak przepis prawa nie wyłącza możliwości wniesienia w okolicznościach opisanych w art. 154 § 1 P.p.s.a. skargi na bezczynność organu na zasadach ogólnych, uwzględnienie której polega na wydaniu orzeczenia o treści opisanej w art. 149 P.p.s.a. Wobec tego, po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, stronie zarzucającej organowi bezczynność przysługuje wybór środka, to jest skargi na bezczynność na zasadach ogólnych (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 P.p.s.a.) lub skargi o wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a. (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006 r., str. 327 – 328 i przytoczoną tam literaturę). Podkreślić należy, iż skarga, o której mowa w art. 154 P.p.s.a., może być wniesiona tylko w jednym z dwu przypadków, a mianowicie: – w razie niewykonania przez organ administracji publicznej wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność albo, – w razie bezczynności organu administracji publicznej po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 154 P.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy właściwy organ po wydaniu przez sąd administracyjny prawomocnego wyroku, uwzględniającego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 albo § 2, art. 146-148 lub art. 150 P.p.s.a. skargę na akt lub czynność w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1-7 P.p.s.a. i uchylającego lub stwierdzającego nieważność zaskarżonego aktu lub czynności, nie wydał stosownego aktu lub nie dokonał stosownej czynności w powtórnym postępowaniu prowadzonym w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego w terminach w prawie określonych. Skarga przewidziana w art. 154 P.p.s.a. rożni się od wszystkich pozostałych skarg przewidzianych w art. 3 § 2 P.p.s.a. i w przepisach szczególnych również w zakresie jej żądania. W świetle zawartego w art. 154 § 1 in fine sformułowania "strona (...) może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny" należy przyjąć, że jej celem nie jest kontrola zgodności z prawem jakiegoś konkretnego aktu lub czynności organu administracyjnego. Zawarte w tej skardze żądanie skarżącego jest odmienne niż we wszystkich innych typach skarg. Skarżący może żądać od sądu administracyjnego wyłącznie wymierzenia grzywny w związku z niewykonywaniem wyroku tego sądu (Tadeusz Woś (w:) "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 480-481). Uprawnienie określone w art. 154 P.p.s.a. nie wyłącza możliwości złożenia skargi na bezczynność przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy w odniesieniu do aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 [por. T. Woś. w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 317 i J.P. Tarno: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2004, s. 226]. W istocie bowiem sytuacja, jaką przewiduje art. 154, oznacza bezczynność w postępowaniu administracyjnym, powstałą po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku uwzględniającego skargę. Nie można utożsamiać sprawy o niewykonanie wyroku sądu z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny za sprawą ze skargi na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II 0Z 786/06, niepubl. oraz wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 489/09, niepubl.). O ile bowiem ta ostatnia ma na celu ustalenie, czy organ jest zobowiązany w określonej sytuacji do wydania aktu administracyjnego, a w przypadku pozytywnego ustalenia tej okoliczności i stwierdzenia, że pozostaje w bezczynności, do nakazania podjęcia określonych czynności, to skarga, o jakiej mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a. zmierza do wymierzenia organowi sankcji za niewykonanie wyroku sądu w sytuacji określonej tą normą prawną. Podkreślić należy, iż sam ustawodawca wskazał w § 3 art. 154 P.p.s.a., że samo wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Elementem wskazującym na to, jakiego wyboru strona dokonała jest sformułowanie odpowiedniego żądania, gdyż właśnie określenie oczekiwanego rozstrzygnięcia sądu odróżnia skargę na bezczynność organu na zasadach ogólnych od skargi o wymierzenie organowi grzywny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż odpowiadając na wezwanie Sądu I instancji dotyczącym sprecyzowania przedmiotu skargi, A.M. jednoznacznie wskazuje na bezczynność organu – Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie ,polegającą na niewykonaniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 1316/05. W pismach do Sądu I instancji skarżąca, powołując się na bezczynność organu, nie wnosi jednak o wymierzenie organowi grzywny, nie przywołuje również, jako podstawy prawnej swej skargi, przepisu art. 154 P.p.s.a. Wobec tych okoliczności nie można było traktować pisma jako skargi opisanej w art. 154 § 1 P.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając ponownie sprawę, winien przeanalizować stanowisko skarżącej oraz dokonać oceny przedmiotu zaskarżenia, uwzględniając ocenę prawną dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1058 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o którym mowa w tym przepisie.