I OSK 2110/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA del. Marian Wolanin (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powszechnej Spółdzielni [...] "[...]" w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 365/10 w sprawie ze skargi Powszechnej Spółdzielni [...] "[...]" w S. na zarządzenie Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości stanowiącej własność Gminy S. oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 365/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Powszechnej Spółdzielnia [...] "[...]" w S. na zarządzenie Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości stanowiącej własność Gminy S. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu [...] lutego 2010 r. Burmistrz S., działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz §2 ust. 1 Uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, podjął zarządzenie Nr [...] w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości stanowiącej własność Gminy S. położoną w obrębie miasta S. u zbiegu ulic B. i D., składającą się z dwóch działek ewidencyjnych oznaczonych numerami geodezyjnymi: nr [...] o pow. 0,3557 ha i nr [...] o pow. 0,0344 ha o łącznej powierzchni 0,3901 ha. Po uprzednim wezwaniu Burmistrza S. do zaprzestania naruszeń interesu prawnego przedmiotowym zarządzeniem, Powszechna Spółdzielnia [...] "[...]" w S. zaskarżyła to zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku – na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazując, iż pismami z dnia [...] marca 2009 r. i z dnia [...] marca 2010 r. wystąpiła o nabycie działki geodezyjnej nr [...] położonej w S. przy ul. D. w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność Spółdzielni oznaczonej działką nr [...]. Nabycie nieruchomości pozwoli na racjonalne i konieczne (z punktu widzenia uwarunkowań lokalizacyjnych) wykorzystanie terenu do podniesienia standardu obsługi klientów ich placówki handlowo – usługowej, poprzez rozbudowę zbyt małego parkingu. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał na spełnienie formalnych wymogów do jej złożenia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzając jednak, że skarżąca nie wykazała, aby w wyniku podjętego zarządzenia doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanym zarządzeniu unormowaniem, a jej własną indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z przepisów prawa administracyjnego. Skarżąca naruszenia interesu prawnego upatruje bowiem w wyeliminowaniu z obrotu prawnego nieruchomości o nr [...] poprzez przeznaczenie jej do sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego, co pozbawi ją możliwości nabycia jej w odrębnym postępowaniu przetargowym lub w trybie bezprzetargowym. To uniemożliwi racjonalne zagospodarowanie obu nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawa miejscowego, a przede wszystkim nieodwracalnie uniemożliwi rozbudowę istniejącego budynku, jak i pozbawi prawidłowej obsługi komunikacyjnej zaplecza i miejsc parkingowych. Trudności w dojeździe do nieruchomości skarżącej, utrudnią z kolei prowadzenie działalności handlowej. Tak sformułowany interes prawny i jego naruszenie jednak wyłącznie w sferze subiektywnych odczuć skarżącej, nie znajduje – w ocenie Sądu - pokrycia w obiektywnym naruszeniu obowiązującego prawa. Skarżącej nie przysługuje jakiekolwiek prawo, czy to rzeczowe, czy też wynikające ze stosunku zobowiązaniowego do nieruchomości, której dotyczy zaskarżone zarządzenie. Z samego zaś faktu zainteresowania nabyciem nieruchomości od gminy lub z faktu sąsiadowania z nią nie można wyprowadzać wniosku o naruszeniu interesu prawnego. Podobnie możliwość pogorszenia warunków dostępu do nieruchomości skarżącej w przypadku sprzedaży działki o nr [...] innej osobie może wskazywać jedynie na istnienie interesu faktycznego po stronie skarżącej w zachowaniu aktualnej sytuacji własnościowej nieruchomości, której dotyczy zarządzenie. W aktualnym stanie prawnym jedynie od woli gminy, wyrażonej w stosownej formie zależy, czy i na czyją rzecz nastąpi zbycie nieruchomości. Nie narusza więc interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej zarządzenie przeznaczającego na sprzedaż w trybie przetargu nieruchomość stanowiącą własność gminy. Zarządzenie to w żaden bowiem sposób nie wpływa na sferę prawną właściciela nieruchomości sąsiedniej, o ile nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe na nieruchomości, której dotyczy zarządzenie. Zbudowanie systemu zaskarżalności zarządzeń na ochronie interesu publicznego i na ochronie naruszonego interesu prawnego powoduje, iż nie można wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, a nie naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (uprawnienie). Uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność zarządzenia z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli zarządzenie to nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skoro więc skarżąca nie wykazała, w jaki sposób zaskarżonym zarządzeniem został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, to prowadzi do wniosku, że nie ma ona legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2010 r. wniosła Powszechna Spółdzielnia [...] "[...]" w S. zarzucając naruszenie: - przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niestwierdzenie nieważności zarządzenia Nr [...] Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2010 r. wydanego z naruszeniem art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 50 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, - przepisów postępowania, a w szczególności art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieustaleniu, w jakim zakresie działania władzy publicznej naruszyło interes prawny skarżącej Spółdzielni oraz na czym polega prawidłowa gospodarka mieniem komunalnym nakazująca niby samodzielną działkę przeznaczać do łącznego zbycia z inną nieruchomością, w sytuacji gdy skarżąca Spółdzielnia, ubiegając się od 2009 r. o przeznaczenie działki na poprawę warunków na zagospodarowania własnej działki, wykazała w wystarczający sposób interes prawny w domaganiu się aby organ administracji publicznej jej wniosek rozpatrzył i informację o sposobie rozpatrzeniu przesłał. Tymczasem, organ podjął decyzję o przeznaczeniu od łącznego zbycia, o której to decyzji nie tylko nie poinformował skarżącej Spółdzielni, ale przede wszystkim, nie przesłał informacji o podjętej decyzji, ani nie podał uzasadnienia co do racjonalności takiego zadziałania, - błędnej interpretacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, co skutkowało pominięciem uprawnień Spółdzielni do nabycia przedmiotowej nieruchomości w formie bezprzetargowej; wniesiona skarga dotyczy podjęcia zarządzenia z naruszeniem prawa, a więc przy zupełnym zignorowaniu m. in. uprawnień skarżącej w zakresie także wystąpienia do Rady Miasta w S. z wnioskiem o udzielenie zgody na nabycie przedmiotowej nieruchomości w trybie bezprzetargowym, któremu to wnioskowi Burmistrz nawet nie nadał biegu, ignorując interes prawny skarżącej Spółdzielni. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stan faktyczny sprawy i wskazano, że określony interes prawny w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o nieruchomościach ma zastosowanie w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków jednej nieruchomości przyległej. Gdy więc możliwość poprawienia warunków odnosi się do jednej nieruchomości może być przeprowadzony tryb zbycia bezprzetargowego, a umowa, ewentualnie zawarta bez wskazanej procedury może jest bezwzględnie nieważna (art. 58 kc w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o nieruchomościach). Podstawą unieważnienia umowy, a więc jej względnej nieważności na podstawie art. 705 §1 kc, jest negatywna ocena zachowania strony umowy zawartej w wyniku przetargu, jego uczestnika lub osoby trzeciej działającej w porozumieniu z nimi, które jest sprzeczne z prawem lub zasadami współżycia społecznego i wpłynęło na wynik przetargu. Zachowaniem sprzecznym z prawem w rozumieniu tego przepisu jest jedynie działanie, pozostające w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami. Dodany ustawą z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw art. 705 kc rozszerzył krąg osób, którym przysługuje uprawnienie żądania unieważnienia umowy, w stosunku do regulującego wcześniej tę kwestie art. 704 §1 kc, przyznającego je jedynie stronie umowy lub w przypadku, gdy umowa została zawarta na cudzy rachunek dającemu zlecenie. Obecnie przysługuje ono poza organizatorem przetargu, wszystkim jego uczestnikom, a więc także tym, których oferta nie została przyjęta. Wyjątek określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o nieruchomościach ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem nabycie działki zmierza do poprawienia warunków jednej nieruchomości przyległej. Powyższe oznacza, że skarżąca wywodzi swoją legitymację czynną ze statusu potencjalnego nabywcy nieruchomości w trybie bezprzetargowym, na który w sposób rzeczowy i racjonalny wskazuje opinia uprawnionego projektanta w specjalności architektonicznej i w planowaniu przestrzennym, dołączona na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz S. wniósł o jej oddalenie podzielając argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle powyższego, skuteczność rozpatrzenia przez sąd administracyjny skargi na zarządzenie organu wykonawczego gminy - jak w niniejszej sprawie – uwarunkowana jest m.in. naruszeniem interesu prawnego skarżącego tym zarządzeniem. Skarżąca Spółdzielnia kwestionuje zarządzenie Burmistrza S. o przeznaczeniu nieruchomości stanowiących własność gminy Sokółka do sprzedaży w trybie przetargu nieograniczonego. Nie wynika jednak z akt, aby do nieruchomości tych skarżącej przysługiwał jakikolwiek tytuł prawny. Sam fakt ubiegania się o nabycie przez skarżącą jednej z nieruchomości objętej kwestionowanym zarządzeniem – w rozpatrywanej sprawie na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) – nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłoby w jakikolwiek sposób oddziaływać zarządzenie Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]. Zamiarowi polepszenia warunków gospodarowania nieruchomością skarżącej przy pomocy nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Gminy S. ustawodawca nie przypisał nawet charakteru roszczenia o nabycie przez skarżącą nieruchomości Gminy, dlatego też zamiar ten prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, jako interes faktyczny skarżącej, nie znajdujący ochrony prawnomaterialnej i w konsekwencji nie legitymujący do skorzystania z uprawnienia żądania oceny zarządzenia Burmistrza Gminy S. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] przez sąd administracyjny w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Również w skardze kasacyjnej potwierdzono w istocie, że skarżąca wywodzi swój interes prawny ze statusu potencjalnego nabywcy nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Potencjalność nabycia nieruchomości nie stanowi jednak uprawnienia chronionego prawem materialnym. W szczególności, nie wynika to z przepisów kodeksu cywilnego powołanych w skardze kasacyjnej, dotyczących umowy zawieranej w drodze przetargu, ponieważ zarządzenie Burmistrza S. o przeznaczeniu nieruchomości Gminy do sprzedaży, stanowi czynność unormowaną w ustawie o gospodarce nieruchomościami, do której nie stosuje się powołanych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu cywilnego. Nieprzysługiwanie skarżącej interesu prawnego wobec zarządzenia Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił jako równoznaczne z brakiem naruszenia tym zarządzeniem interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego względu, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego w tej skardze skutku. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.