II SA/Wr 137/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. i M. L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 18 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych związanych z kapitalnym remontem w lokalu mieszkalnym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł) tytułem kosztów postępowania sądowego Przedmiotem skargi J. i M. L. jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. Nr [...] z dnia 19 listopada 2009 r. umarzającą postępowanie w sprawie samowolnie prowadzonych przez K. i M. B. robót budowlanych związanych z kapitalnym remontem w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. O. [...] w J.S.. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu 17 listopada 2005 r. skarżąca zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. o nielegalnym wykonywaniu przez współwłaścicieli budynku przy ul. O. [...] w J.S. K. i M. B., poczynając od dnia 9 listopada 2005 r. robót budowlanych obejmujących: wykonanie centralnego ogrzewania kominkowego z płaszczem wodnym oraz kapitalny remont mieszkania poprzez zbijanie tynków ze ścian, sufitów i wymianę lub uzupełnienie obsuniętych legarów. Na podstawie tego zawiadomienia organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie samowolnie prowadzonych przez inwestorów robót budowlanych związanych z remontem kapitalnym lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym w J.S. przy ul. O. [...] oraz wyznaczył na dzień 14 grudnia 2005 r. rozprawę administracyjną. W jej trakcie inwestorzy potwierdzili, że rozpoczęli prace polegające na remoncie okładzin ściennych (tynków) w jednym z pomieszczeń oraz prace przy wykonaniu ogrzewania kominkowego z płaszczem wodnym. W tym stanie faktycznym postanowieniem z dnia 19 grudnia 2005 r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał inwestorom wstrzymać prowadzone roboty budowlane związane z remontem pokoju oraz zobowiązał do przedstawienia inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej wykonanych robót i ich wpływ na stan techniczny budynku oraz opinii kominiarskiej. Następnie decyzją z dnia 24 lutego 2006 r. na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że umarzenie postępowanie nastąpiło z uwagi na fakt, iż w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia wskazanego postanowienia nie została wydana decyzja, natomiast wykonane roboty budowlane w pokoju lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy O. [...] w J.S. nie zagrażały bezpieczeństwu ludzi lub mienia i były wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 czerwca 2006 r. utrzymał ją w mocy. Na skutek skargi J. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 500/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a ponadto postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2005 r. nakazujące wstrzymać prowadzone roboty budowlane. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że uchybienie przez organ terminu z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie pozbawiało możności i powinności stosowania środków przewidzianych w art. 51 w odniesieniu do robót wykonanych, czyli na podstawie art. 51 ust. 7 tej ustawy. Uprzedzając dalsze rozstrzygnięcia Sąd zasygnalizował, że wykonanie nałożonego ewentualnie obowiązku będzie wymagało sprawdzenia (art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego), zaś istotne znaczenie ma dokonanie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych (art. 51 ust. 6 Prawa budowlanego), czego organy zaniechały. Rozpoznając ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 27 września 2007 r. wizję w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. O. [...]. W jej trakcie stwierdzono, że roboty budowlane są zakończone, a obecna na wizji L. B. okazała wydane przez Starostwo Powiatowe w J.G. zaświadczenia z dnia 11 sierpnia 2006 r. w przedmiocie braku wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na remoncie stropu, nadproży, ścian w budynku przy ul. O. [...] oraz z dnia 24 września 2007 r. dotyczące braku sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę, polegających na montażu płyt regipsowych na stelażu metalowym w tym samym lokalu. W tak kształtującym się stanie faktycznym organ I instancji kolejno uchylanymi przez organ II instancji decyzjami z dnia 28 listopada 2007 r. oraz z dnia 28 października 2008 r. umarzał postępowanie administracyjne. Następnie, uwzględniając wskazania organu odwoławczego dotyczące braku odniesienia do zasad sztuki budowlanej oraz przepisów o warunkach technicznych, organ stopnia powiatowego postanowieniem z dnia 3 czerwca 2009 r. wezwał inwestorów do uzupełnienia ekspertyzy wykonanych robót w odniesieniu do zasad sztuki budowlanej lub przepisów o warunkach technicznych i innych norm regulujących sposób wykonania robót zgodnie z prawem. Wykonując ten obowiązek inwestorzy przedstawili ekspertyzę techniczno-konstrukcyjną dotyczącą prac remontowych odnoszącą się do poprawności wykonanych robót budowlanych z przepisami o warunkach technicznych jakie powinny spełniać budynki i ich usytuowanie. W tym stanie sprawy, decyzją z dnia 19 listopada 2009 r. nr 86 powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 7 Prawa budowlanego (j. t. Dz. U. z 2006 r. Nr 56, poz. 1118 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie prowadzonych przez K. i M. B. robót budowlanych związanych z remontem kapitalnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. O. [...] należało uznać za bezprzedmiotowe, gdyż zostały wykonane legalnie na podstawie skutecznych zgłoszeń, a prowadzenie postępowania na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego jest bezprzedmiotowe, ponieważ roboty budowlane są zakończone i zostały wykonane prawidłowo. Rozpoznając odwołanie złożone przez J. L. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciu o braku konieczności wydawania w sprawie decyzji merytorycznej, ponieważ wszystkie czynności, które ewentualnie można nakazać w sprawie zostały już dobrowolnie wykonane, bądź nie ma potrzeby ich wykonywania ze względu na brak wątpliwości, co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno-budowlanym. W odniesieniu do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących nieszczelności kominkowego ogrzewacza wody c. o. z płaszczem wodnym, organ odwoławczy wskazał, że odbiór kominiarski z dnia 19 stycznia 2006 r. potwierdził prawidłowość zamontowania i uszczelnienia przewodu kominowego nr [...] wkładem żaroodpornym, co świadczy o poprawności wykonania centralnego ogrzewania kominkowego. Odnosząc się do kwestii prawidłowości funkcjonowania instalacji ogrzewania kominkowego i występujących w ocenie autorki odwołania "wyziewów" z tej instalacji, organ odwoławczy stwierdził, że stanowią one inny przedmiot postępowania i jako taki mogą być zbadane przez organ nadzoru budowlanego jedynie w toku odrębnego postępowania. Skargę na wyższej wskazaną decyzji wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. i M. L., podnosząc w uzasadnieniu skargi braku uwzględnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2007 r. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr [...]53, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, że chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr [...]53, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd uwzględnił nie będąc związany zarzutami skargi. W świetle przedstawionego stanu prawnego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja nie mogły się ostać, ponieważ zostały wydane z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2006 r. Nr [...]56, poz. 1118 z późn. zm.). W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że przedmiotem wszczętego zawiadomieniem z dnia 17 listopada 2005 r. postępowania zostało objęte wykonywanie przez inwestorów robót budowlanych związanych z remontem kapitalnym lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym w J.S. przy ul O. [...]. Powyższa okoliczność została nie tylko potwierdzona w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 14 grudnia 2005 r. ale także sami inwestorzy przyznali, że poczynając od dnia 9 listopada 2005 r. wykonali prace budowlane polegające na wykonaniu remontu okładzin ściennych i sufitowych w pokoju oraz ogrzewania kominkowego. Konsekwentnie do tych ustaleń oraz wskazując, że roboty prowadzone były bez dopełnienia wymaganych Prawem budowlanym obowiązków (w zależności od charakteru tych prac wymagających zgłoszenia albo pozwolenia na budowę) postanowieniem z dnia 19 grudnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał wstrzymać prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestorów do przedstawienia inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej wykonach robót i ich wpływu na stan techniczny budynku oraz opinię kominiarską dotyczącą komina do którego został włączony kominek. Konfrontując przedstawiony przedmiot prowadzonego od 2005 r. postępowania z treścią podjętej w sprawie decyzji z dnia 19 listopada 2009 r., zwrócić należy uwagę na istotne rozbieżności w tym zakresie. Przede wszystkim zauważyć należy, że ponownie rozpoznając sprawę, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, iż roboty budowlane związane z remontem kapitalnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. O. [...] zostały wykonane legalnie na podstawie dokonanych w Starostwie Powiatowym w J.G. skutecznych zgłoszeń. Podkreślić trzeba, że okazane przez inwestora w dniu 27 września 2007 r. zaświadczenia w przedmiocie braku sprzeciwu w sprawie zgłoszenia wykonania robót budowlanych pochodziły odpowiednio z dnia 11 sierpnia 2006 r. oraz z dnia 24 września 2007 r. Potwierdzony w tych zaświadczeniach fakt dokonania zgłoszeń dotyczył zamiaru przystąpienia do robót polegających na remoncie stropu, nadproży oraz ścian, a także na montażu płyt regipsowych na stelażu metalowym. Bezsprzecznie zatem przedłożone przez inwestora zaświadczenia zostały wydane już po wszczęciu w 2005 r. postępowania w niniejszej sprawie. Oznacza to, że albo, na co sugeruje uzasadnienie decyzji organu I instancji, zgłoszenia dotyczą robót budowlanych objętych postępowaniem wszczętym w roku 2005, co prowadziłoby do wniosku, że zostały dokonane - post factum - po przeprowadzeniu objętych nimi prac budowlanych albo też wykazane w zgłoszeniach roboty są innymi robotami od tych przeprowadzonych w 2005 r. Jedno nie budzi wątpliwości, mianowicie to, że bez względu na przyjęcie prawdziwości pierwszego, jak i drugiego wariantu, w przypadku wystąpienia któregokolwiek z nich, organ nadzoru budowlanego nie mógł wydać decyzji o umorzeniu postępowania. Decyzja ta, zatem, bez szczegółowych ustaleń w zakresie robót zgłoszonych do wykonania i wykonanych przed zgłoszeniem musi być uznana co najmniej za przedwczesną, bo nie poprzedzoną należytym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. W tym miejscu przypomnieć należy, że obowiązujący system reglamentacji wykonywania robót budowlanych opiera się na dwóch podstawowych instrumentach – pozwoleniu na budowę oraz zgłoszeniu. Naruszeniem podstawowych założeń tego systemu traktować należy sytuację, w której środkami reglamentacji robót budowlanych objęte zostają już zrealizowane roboty budowlane. Nie można zatem rozpoczynać robót budowlanych i następnie w ich trakcie albo też dopiero po ich zrealizowaniu występować do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie stosowniej zgody. Takie działanie jednoznacznie zakwalifikować należy jako naruszenie art. 28 – 31 ustawy Prawo budowlane. Niedopuszczalnym będzie wydanie wówczas zarówno pozwolenia na budowę jak i przyjęcie zgłoszenia. W takim przypadku samowolne wykonywanie przez inwestora robót budowlanych w zależności od ich charakteru bezwzględnie sankcjonowane jest przepisami art. 48, 49 b, 50, 51 ustawy Prawo budowlane. Z tych też powodów organ I instancji nie mógł przyjąć, że zrealizowane w 2005 r. roboty budowlane - związane z remontem kapitalnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul O. [...] - zostały wykonane legalnie na podstawie dokonanych w 2006 i 2007 r. zgłoszeń. Odnosząc się do drugiego z przedstawionych wariantów sugerującego, że objęte zgłoszeniem roboty budowlane są innymi robotami od tych zrealizowanych w 2005 r. zgodzić się należy - co do zasady - ze stanowiskiem nakazującym umorzyć postępowanie legalizacyjne w sytuacji, w której okazałoby się, że inwestor dopełnił przed przystąpieniem do prowadzenia robót budowlanych wymaganych formalności reglamentacyjnych. Sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu, skoro dokonane przez inwestora zawiadomienia dotyczyły robót budowlanych, które miały być wykonane w latach 2006-2007, a zatem po wszczęciu niniejszego postępowania, nie można przyjąć, że dotyczyły stwierdzonych w roku 2005 robót budowlanych. W konsekwencji umorzenie postępowania należało także uznać za przedwczesne. Reasumując, wobec wskazanych wyżej naruszeń art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, a także związane z tym naruszeniem naruszenie przepis,ow postępowania (art. 7 kpa) mających istotny wpływ na wynik sprawy, jako że doprowadziły do nieuzasadnionego umorzenia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 152 i art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.