I OSK 1486/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. z/s w Warszawie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 923/10 odrzucającego skargę R. Sp. z o.o. z/s w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzupełnienia postanowienia postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 923/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. Sp. z o.o. z/s w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzupełnienia postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż R. Sp. z. o. o. pismem z dnia 9 kwietnia 2010 r. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) grudnia 2009 r., nr (...), mocą którego na zasadzie art. 111 K.p.a. odmówiono uzupełnienia postanowienia tego organu z dnia (...) lipca 2009 r., nr (...). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji podniósł, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 P.p.s.a. objętych zakresem kognicji sądów administracyjnych. Na postanowienie wydane w trybie art. 111 § 1 K.p.a. nie służy zażalenie, nie jest to również postanowienie kończące postępowanie, ani też rozstrzygające sprawę co do istoty. Konstrukcja instytucji uzupełnienia decyzji lub postanowienia powoduje, iż orzeczenie o uzupełnieniu lub jego odmowa nie ma samodzielnego bytu prawnego, a pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domagała się strona i w związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że wniesioną w niniejszej sprawie skargę należało odrzucić. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła R. Sp. z. o. o. zarzucając mu naruszenie: a) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. odrzucenie skargi ze względu na brak kognicji sądów administracyjnych do rozstrzygnięcia sprawy; b) art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie t.j. dopuszczenie sfery działalności administracji nie podlegającej żadnej kontroli sądowej; c) art. 3 § 2 pkt 4, względnie pkt. 7, względnie pkt. 8 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. d) art. 111 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. i 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż stanowisko przyjęte w skarżonym postanowieniu Sądu pierwszej instancji prowadziłoby do wniosku, że wykonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązków nałożonych przez art. 37 § 2 K.p.a nie podlega żadnej kontroli sądowej. W opinii kasatora odmowa uzupełnienia postanowienia wydanego w trybie art. 37 § 2 K.p.a. jest bezprawna. Każda bezprawność administracji powinna być przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 P.p.s.a. Dalej kasator wywodził, iż działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego można rozpatrywać na dwóch płaszczyznach. Pierwsza płaszczyzna to wydanie bezprawnego postanowienia odmawiającego uzupełnienia postanowienia wydanego w trybie wniosku z art. 37 § 2 K.p.a. Sąd Administracyjny, a wcześniej SKO, wbrew art. 126 K.p.a. uznali, że postanowienie wydane w trybie wniosku z art. 37 § 1 K.p.a. nie podlega uzupełnieniu nawet, gdy nie zawiera wszystkich obowiązkowych treści określonych w § 2 tegoż art. 37. W tej jednak sytuacji, jeżeli zaskarżone postanowienie nie podlega zażaleniu, to wcale nie znaczy, że nie jest to postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Przecież jego wydanie oznacza, że wniosek strony złożony w trybie art. 37 § 1 K.p.a. nigdy nie doprowadzi do wyartykułowania przez SKO wszystkich treści określonych jako obowiązkowe w § 2 tegoż art. 37. Tym samym zaskarżone postanowienie, choć może i nie podlega zażaleniu, to kończy postępowanie z wniosku i SKO sprawą przestaje się dalej zajmować. Na skarżone postanowienie można tez spojrzeć jak na postanowienie co do istoty sprawy, bowiem odmowa uzupełnienia postanowienia też jest zajęciem stanowiska czyli rozpatrzeniem sprawy co do istoty. Nawet gdyby wbrew powyższemu uznać, że skarżone postanowienie jednocześnie nie podlega zażaleniu, nie kończy postępowania w sprawie i nie rozpoznaje sprawy co do istoty, to jest jeszcze druga płaszczyzna. Ta druga płaszczyzna to konieczność uwzględnienia faktu, że mamy do czynienia ze stanem bezprawności przejawiającym się w niewykonywaniu obowiązków, o których mowa w art. 37 § 2 K.p.a. Taki stan może wypełniać hipotezę pkt. 4 art. 3 § 2 względnie pkt. 7, a jeżeli nie, to hipotezę pkt. 8 art. 3 § 1 P.p.s.a. Zaskarżone do Sądu Administracyjnego postanowienie SKO, może być aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt. 4 art. 3 § 2 P.p.s.a.) względnie aktem nadzoru nad działalnością organów jednostki samorządu terytorialnego t.j. Prezydentem m.st. Warszawy (pkt. 7 art. 3 § 2 P.p.s.a.). Z drugiej strony niewydawanie postanowienia zawierającego wszystkie elementy immanentne określone w art. 37 § 2 K.p.a. jest stanm bezczynności, o której mowa w pkt. 8 art. 3 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, iż zaskarżone do Sądu pierwszej instancji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie dotyczyło odmowy uzupełnienia postanowienia tego organu z dnia 15 lipca 2009 r. w trybie art. 111 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia, bądź prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W tym przypadku termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od chwili doręczenia jej odpowiedzi. Kasator stoi natomiast na stanowisku, że odmowa uzupełnienia postanowienia jest aktem z zakresu działalności organów administracji publicznej, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Stanowisko to należy uznać za błędne, bowiem zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1783/98, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 875/07) orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego, a pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Ponadto z uwagi na to, że decyzja o uzupełnieniu decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Ponieważ Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje ani możliwości wniesienia odwołania od decyzji uzupełniającej, ani zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji, gdyż środek zaskarżenia przysługuje jedynie od decyzji będącej przedmiotem wniosku o jej uzupełnienie, ustawodawca nie nadał podejmowanym w tym trybie aktom rangi odrębnych rozstrzygnięć, pozwalających przyjąć dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach. Brak jest także przepisów szczególnych, które w takich przypadkach pozwalałyby na kontrolę sądowoadministracyjną (art. 3 § 3 P.p.s.a.) Sąd pierwszej instancji prawidłowo więc przyjął, że taka konstrukcja instytucji uzupełnienia decyzji lub postanowienia powoduje, iż orzeczenie o uzupełnieniu lub jego odmowa nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i odrzucił skargę na podstawie art. 58 §1 pkt. 1 P.p.s.a. Zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 11 w zw. z art. 126 K.p.a. jest więc niezasadny. Również nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 §1 oraz §2 pkt. 4, 7 oraz 8 P.p.s.a., bowiem przepisy tej ustawy nie przewidują możliwości wniesienia skargi na takie postanowienie, z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 2 ustawy, który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Z kolei jak wskazano wyżej na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie służy zażalenie, nie jest to postanowienie kończące postępowanie, ani też rozstrzygające sprawę co do istoty. Oznacza to, że zakwestionowane przez stronę rozstrzygnięcie jest niezaskarżalne, jego ocena nie podlega kontroli sądów administracyjnych, skoro ten kontroluje działalność administracji publicznej w zakresie określonym w P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych także jest chybiony. Zakres przedmiotowy właściwości sądów administracyjnych obejmuje generalnie sprawy z zakresu administracji publicznej i inne przekazane z mocy ustaw szczególnych. Jednocześnie powołane przepisy określają formy działania organu administracji podlegające kontroli sądu administracyjnego. Oznacza to, że nie każda czynność organu administracji publicznej w sprawie administracyjnej będzie podlegała takiej kontroli. Niezależnie od zakresu podmiotowego i przedmiotowego dopuszczalności drogi sądowej, istnieją również warunki formalne, które należy spełnić, by możliwe było uruchomienie drogi sądowej przed sądem administracyjnym. Takim warunkiem jest m.in. konieczność wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem. Tego warunku postanowienie o odmowie uzupełnienia postanowienia jednak nie spełnia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 §2 P.p.s.a.