II OSK 1995/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 130/10 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. II OSK 1995/10 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. S. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2010 r. w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowy budynku. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pismem z dnia 6 października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olecku poinformował J. S. o przeprowadzeniu w dniu 27 października 2009 r. kontroli budowy, polegającej na rozbudowie budynku hurtowni warzyw o pomieszczenie magazynowe przy Al. [...] w O. W dniu 22 października 2009 r. J. S. poinformował organ, że budowa dotycząca rozbudowy pomieszczeń hurtowni warzyw została zakończona w dniu 16 kwietnia 2009 r. W trakcie przeprowadzonej kontroli ustalono nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, polegające na niewykonaniu otworu okiennego oraz stwierdzono, że obiekt jest użytkowany. Zapisano, iż w dniu 26 października 2009 r. inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy. Inwestor wyjaśnił, iż nie był świadomy obowiązku ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego oraz podał, że obiekt użytkuje od 2 miesięcy. W trakcie kontroli wykonano zdjęcia fotograficzne przedstawiające obraz pomieszczenia magazynowego. Wobec faktu, iż stosownie do art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obiekt o kategorii XVIII można użytkować po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, której inwestor nie posiada, postanowieniem z dnia 17 listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olecku, działając na podstawie art. 59f ust. 1 w związku z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nałożył na J. S. karę z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowy budynku hurtowni w wysokości 50.000 zł. W zażaleniu na postanowienie J. S. wyjaśnił, iż dwumiesięczne użytkowanie tego magazynu polegało na osobistym wstawianiu i układaniu towarów, które nie były sprzedawane. Rozbudowana część budynku była oddzielona od hali sprzedaży taśmą przy jednoczesnym widocznym umieszczeniu tablicy zakazu wstępu, co gwarantowało brak dostępu klientów do tego miejsca. Oświadczył, iż zdaje sobie sprawę z tego, że nie dopełnił obowiązków wynikających z przepisów prawa i uznaje swój błąd, jednak nie był świadom, iż tak duże znaczenie ma zgłoszenie zakończenia rozbudowy oraz jakie konsekwencje z tego tytułu mu grożą. Wniósł także o odstąpienie od nałożenia kary za nielegalne użytkowanie rozbudowy budynku. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Za zasadne uznano nałożenie na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowy budynku hurtowni oraz wysokość kary z tego tytułu. Odnosząc się do argumentów strony, że kara wpłynie negatywnie na kondycję finansową przedsiębiorstwa i może doprowadzić do redukcji zatrudnienia, organ zwrócił uwagę, że przepisy prawa nie przewidują odstąpienia od wymierzenia kary. Ewentualna kwestia umorzenia kary może być przedmiotem odrębnego postępowania. Wyjaśniono także, iż wymierzenie kary za nielegalne użytkowanie budynku nie stanowi przeszkody w uzyskaniu pozwolenia na jego użytkowanie, gdyż istotna jest jedynie kwestia, iż w momencie, w którym organ stwierdził użytkowanie obiektu inwestor nie posiadał stosownych dokumentów. Odnośnie do zarzutu dotyczącego braku pouczenia o finansowych konsekwencjach braku zgłoszenia zakończenia budowy, które winny być umieszczone w pozwoleniu na budowę wyjaśniono, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana jest zgodnie z wzorem zamieszczonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 23 czerwca 2003r. w sprawie wzorów m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem treść pouczeń nie stanowi uznania organu, lecz jest ściśle określona aktem rangi rozporządzenia. Poza tym logicznym jest, iż skoro znajduje się w decyzji zapis o możliwości przystąpienia do użytkowania dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, to brak zastosowania się do tego obowiązku grozi sankcjami. Organ podkreślił, że w toku postępowania sam skarżący potwierdził fakt użytkowania rozbudowanej części magazynu od dwóch miesięcy, zaś okoliczność, czy do tego obiektu mogli mieć wstęp klienci nie ma znaczenia, gdyż z punktu widzenia prawa budowlanego jakakolwiek działalność inwestora nosząca znamiona użytkowania obiektu obliguje do nałożenia kary. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Skarżący zarzucił, iż nie uwzględniono okoliczności, że w dacie wydania postanowienia o nałożeniu kary, organ I instancji wydał jednocześnie pozwolenie na użytkowanie obiektu, co oznacza, iż w dacie kontroli (27 października 2009 r.) budowa była już zakończona i spełniała wszelkie warunki do jej legalnego użytkowania. W odpowiedzi na skargę Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 22 czerwca 2010 r. pełnomocnik skarżącego podał, iż magazyn tylko jednorazowo był wykorzystywany przez okres 2-3 dni, zaś generalnie nie był użytkowany. Nadto zarzucił, iż protokół kontroli nie został doręczony inwestorowi po kontroli, lecz przesłany mu za pośrednictwem poczty. Wskazał, że treść protokołu przesłanego skarżącemu odbiegała od treści protokołu, który został na miejscu jego sporządzenia odczytany. Podaje, iż skarżący w toku kontroli nie twierdził, że obiekt jest użytkowany od 2 miesięcy i nie wie skąd taka informacja pojawiła się w aktach sprawy. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzją z dnia 30 marca 2005 r., wydaną przez Starostę Oleckiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku hurtowni warzyw o pomieszczenie magazynowe przy Al. Lipowych 6 w Olecku, skarżący został zobowiązany do zawiadomienia właściwego organu o przystąpieniu do użytkowania obiektu przed przystąpieniem do jego użytkowania. Obowiązek ten wynika zatem zarówno z decyzji o pozwoleniu na budowę, jak też z treści art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii m.in. XVIII , tak jak w rozpoznawanej sprawie. Natomiast w myśl art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Za niebudzącą wątpliwości uznał Sąd I instancji także okoliczność, iż w dacie przeprowadzania kontroli przez nadzór budowlany dobudowana część magazynu hurtowni warzyw przy Al. [...] w O. była użytkowana, co potwierdzają wykonane przez pracowników organu zdjęcia fotograficzne oraz oświadczenie samego inwestora, które następnie zostało potwierdzone w jego wyjaśnieniach, zawartych w zażaleniu złożonym na postanowienie organu I instancji. Gołosłowne pozostaje zaś twierdzenie, że obiekt był użytkowany w trakcie kontroli jednorazowo przez 2-3 dni, skoro w sprzeczności z tym oświadczeniem pozostają wcześniejsze ustalenia zawarte w protokole kontroli, jak również w zażaleniu. Nie znajduje także oparcia w zebranym materiale dowodowym twierdzenie pełnomocnika, iż w protokole z kontroli w dniu 27 października 2009 r. znalazły się twierdzenia, które nie zostały skarżącemu w trakcie kontroli odczytane. Gdyby faktycznie taka sytuacja miała miejsce, to zgodnie z wymogami staranności w prowadzeniu własnych spraw inwestor natychmiast po otrzymaniu drogą pocztową odpisu protokołu kontroli powinien taki zapis zakwestionować, a już niewątpliwie uczyniłby to w złożonym zażaleniu. Natomiast w toku postępowania wyjaśniającego w tej sprawie strona skarżąca takiego zarzutu nie podnosiła, jak również nie uczyniła tego w zażaleniu ani w skardze. Z treści tych środków zaskarżenia nie wynika, że strona neguje treść zapisów zawartych w protokole, a jedynie wyjaśnia na czym polegało użytkowanie przez niego wybudowanego pomieszczenia przed uzyskaniem pozwolenia na jego użytkowanie, czym dodatkowo potwierdza ustaloną okoliczność użytkowania magazynu przed uzyskaniem pozwolenia na jego użytkowanie. Strona sama tłumaczy, iż użytkowała obiekt poprzez osobiste wstawianie i układanie tam towaru. Rozbudowana część budynku była oddzielona od hali sprzedaży, przy jednoczesnym umieszczeniu w widocznym miejscu tablicy zakazującej wstępu przez klientów. To oświadczenie jednoznacznie wskazuje, iż rozbudowana część budynku hurtowni o część magazynową była użytkowana zgodnie z przeznaczeniem takiego obiektu, tj. magazynowania towarów, co potwierdzają także wykonane zdjęcia fotograficzne. Odnośnie zarzutu, że tak ogromna sankcja finansowa z tytułu nieświadomości strony skarżącej jest w istocie bardziej rygorystyczną sankcją niż przewidziana w kodeksie karnym za popełnione przestępstwo, Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie pozostaje w żadnym związku z regulacjami karnymi w rozumieniu kodeksu karnego. Wobec zarzutu strony skarżącej, iż organ administracji nie poinformował o zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz możliwości składania wniosków dowodowych Sąd wyjaśnił, iż organ w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 25 października 2009 r., doręczonym w dniu 28 października 2009 r., poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, składania wyjaśnień i wniosków, a także o treści art. 10 kpa. Wbrew tym pouczeniom strona nie skorzystała ze swojego uprawnienia, zatem nie jest trafne podnoszenie zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Wprawdzie przed podjęciem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy strona skarżąca nie została zawiadomiona o treści art. 10 kpa, jednakże to uchybienie nie miało wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, skoro organ odwoławczy nie prowadził uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 kpa, jak też strona skarżąca w zażaleniu na postanowienie organu I instancji nie wskazywała na potrzebę przeprowadzenia takiego postępowania. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, J. S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, polegające na przyjęciu, że skarżący nielegalnie użytkował rozbudowę budynku hurtowni. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że nie zostało uwzględnione, iż w dacie kontroli obiekt spełniał warunki do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Nieuwzględnienie tego faktu powoduje, że w takiej samej sytuacji znajdują się inwestorzy, którzy spełnili wymogi, jak ci, którzy nie spełnili wymogów sztuki budowlanej. Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że twierdzenie pełnomocnika co do treści protokołu kontroli, a w szczególności co do twierdzeń inwestora przytoczonych w protokole w pełni uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku. Powołując się wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt I SA/Wa 1239/08 skarżący zauważył także, że poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział strony w całym ciągu czynności postępowania. Przy czym to nie strona, lecz organ winien wykazać dostateczną aktywność. Tymczasem nie można stwierdzić, aby organy nadzoru budowlanego był aktywny w postępowaniu, podczas gdy brak aktywności zarzucał skarżącemu. To na organ prowadzący postępowanie art. 7 kpa nakłada obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nie jest też zasadny zarzut gołosłowności, postawiony twierdzeniom pełnomocnika. Pełnomocnik na etapie rozprawy nie miał możliwości dowodowych, takie możliwości pojawiłyby się zaś po uchyleniu postanowień, Wówczas byłaby też możliwości skonfrontowania twierdzeń pełnomocnika oraz twierdzeń zawartych w zażaleniu i w protokole kontroli. Powołując takie argumenty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjny pełnomocnik J. S. podkreślił, że skargą kasacyjną kwestionuje ustalenia faktyczne, które zostały zebrane w sprawie z naruszeniem art. 7 i art. 7 § 1 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczyła się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), polegającego na przyjęciu, że skarżący nielegalnie użytkował rozbudowę budynku hurtowni. Stosownie do art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Karę, o której mowa w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Jak wynika z treści cytowanych przepisów przesłanką zastosowania wskazanej w nich sankcji w postaci kary pieniężnej jest stwierdzenie, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu wbrew m.in. obowiązkowi zgłoszenia zakończenia budowy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy obowiązek ten wynikał z art. 54 ustawy Prawo budowlane, a ponadto został wskazany w decyzji Starosty Oleckiego z dnia 30 marca 2005 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku hurtowni. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika zaś, że inwestor zakończył roboty budowlane przy rozbudowie hurtowni warzyw o pomieszczenie magazynowe w dniu 16 kwietnia 2009 r. i przystąpił do użytkowania rozbudowanej części bez zgłoszenia zakończenia budowy. Stosowne zgłoszenie zostało dokonane dopiero w dniu 26 października 2009 r. Powyższa okoliczność stanowiła zatem uzasadnioną podstawę do zastosowania art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane i nałożenia kary pieniężnej. Podkreślenia przy tym wymaga, że dla stwierdzenia nielegalnego użytkowania nie ma znaczenia okres użytkowania. Przystąpienie do użytkowania ma charakter zdarzenia jednorazowego i wywołuje skutki niezależnie od tego, czy po przystąpieniu do użytkowania budynek lub jego część był użytkowany przez 2 dni czy też przez 2 miesiące. Ze sposobu sformułowania zarzutu oraz z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że intencją autora skargi kasacyjnej było, co zresztą potwierdził on na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zakwestionowanie prawidłowości dokonywanych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń faktycznych, w tym samego faktu użytkowania obiektu budowlanego przed zgłoszeniem zakończenia budowy. W takiej sytuacji skarżący kasacyjnie zobowiązany był do powołania się nie na naruszenie prawa materialnego, lecz na naruszenie przepisów postępowania w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Za niedopuszczalną należy bowiem uznać próbę zwalczania ustaleń faktycznych, będących podstawą zaskarżonego orzeczenia, za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego może być skutecznie uznane za podstawę skargi kasacyjnej jedynie przy bezspornym stanie faktycznym sprawy pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego (tak np. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2005 r., GSK 1310/04). W konsekwencji powyższych rozważań należy uznać, że wobec braku skutecznego podważenia przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, a więc faktu, że J. S. użytkował obiekt budowlany przed zgłoszeniem zakończenia budowy, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane należy uznać za niemogący wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji. Z uwagi na brak oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania, a więc i brak wskazania konkretnych przepisów, którym uchybiono, również podnoszone w uzasadnieniu środka zaskarżenia kwestie dotyczące niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu administracyjnym nie mogą stać się przedmiotem rozważań z użyciem jurydycznej argumentacji. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż złożone na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oświadczenie pełnomocnika skarżącego, iż kwestionuje on ustalenia faktyczne z uwagi na naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa, nie może być uznane za zawierające powołanie się na podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis art. 183 § 1 zd. drugie p.p.s.a. pozwala co prawda stronom przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, nie oznacza to jednak, iż na podstawie tego przepisu dopuszczalne jest rozszerzenie podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze kasacyjnej po upływie terminu przewidzianego do jej wniesienia. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.