I OSK 1583/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Kieleckiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 240/10 w sprawie ze skargi Starosty Kieleckiego na zalecenie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia ponownego konkursu na stanowisko dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Kielcach postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. 2. zasądzić od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Starosty Kieleckiego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 240/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę Starosty Kieleckiego na zalecenia Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] dotyczące przeprowadzenia ponownego konkursu na stanowisko dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Kielcach. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że w dniu [...] listopada 2009 r. Wojewoda Świętokrzyski wystąpił do Starosty Kieleckiego o przekazanie dokumentacji, dotyczącej konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Kielcach oraz potwierdzającej posiadanie przez M. S., powołaną na to stanowisko kwalifikacji, określonych w art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych Wojewoda Świętokrzyski w piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] przekazał Staroście Kieleckiemu zalecenie przeprowadzenia ponownego konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Kielcach w celu wybrania kandydata spełniającego wymogi określone powołaną ustawą, w terminie do dnia 31 marca 2010 r. W zaleceniach Wojewoda wskazał przepis prawa, który jego zdaniem został naruszony, tj. art 9 ust. 5 w zw. z art 6 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Starosta Kielecki pismem z dnia [...] lutego 2010 r. zgłosił zastrzeżenia do zalecenia, na podstawie art. 113 ust. 2 ustawy. Wojewoda Świętokrzyski pismem z dnia [...] marca 2010r. poinformował skarżącego, że zastrzeżenia nie zostały uwzględnione. Starosta Kielecki wezwał w dniu [...] marca 2010 r. Wojewodę Świętokrzyskiego do usunięcia naruszenia prawa poprzez uwzględnienie zastrzeżeń. Wobec podtrzymania w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. przez Wojewodę Świętokrzyskiego treści zaleceń, Starosta Kielecki wniósł skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucając powyższą skargę stwierdził, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie rozdziela sfery działań nadzorczych od sfery działań kontrolnych. Zalecenia z dnia [...] stycznia 2010r. zostały wydane w wyniku działań podjętych w ramach nadzoru, określonego w art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy, jednak dla uznania możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu nadzoru na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. koniecznym jest, aby ten akt nadzoru dotyczył jednostki samorządu terytorialnego. W sprawie niniejszej starosta, kontrolowany w ramach nadzoru, wynikającego z ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie jest jednostką samorządu terytorialnego, ani organem jednostki samorządu w rozumieniu ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001. Nr 142, poz. 1592, zwanej dalej u.s.p.). Zalecenie nie było skierowane do Powiatu Kieleckiego, będącego jednostką samorządu terytorialnego, lecz do Starosty Kieleckiego. W ocenie Sądu I instancji zalecenie to nie może być uznane za akt nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego, na który służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przewiduje możliwość jedynie wniesienia "zastrzeżeń" do zaleceń (w terminie 14 dni), przy czym nie przewiduje także możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia przez Wojewodę tychże zastrzeżeń. W ocenie WSA zaskarżone zalecenia nie należą również do aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego na postawie art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Zaskarżone zalecenia stanowią wezwanie do przestrzegania określonych przepisów i nie miały cech aktu zaskarżalnego do sądu administracyjnego. Ponadto zalecenia te nie były aktem kończącym postępowanie Wojewody Świętokrzyskiego wobec jednostki kontrolowanej, a ich niewykonanie nie stanowi podstawy do wszczęcia egzekucji administracyjnej. Wojewoda Świętokrzyski wystosował bowiem pismo z dnia [...] kwietnia 2010r. znak: [...], w którym zlecił Staroście Kieleckiemu, na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy opracowanie i przedstawienie kompleksowego programu naprawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie podzielił także stanowiska Starosty Kieleckiego, który w uzasadnieniu skargi podniósł, że sankcja administracyjnej kary pieniężnej za niewykonanie zaleceń powoduje, że posiada on "osobisty interes prawny w poddaniu zalecenia kontroli sądowo-administracyjnej". Skierowanie bowiem do Starosty przedmiotowego zalecenia, nie wpływa samo przez się na sytuację kontrolowanego, nie kształtuje jego pozycji "w sensie materialnym". Analizowane zalecenia nie mogą być utożsamiane z innym aktem, podlegającym kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. (decyzją o nałożeniu kary pieniężnej). Ponadto akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą być podejmowane w sprawach indywidualnych, w stosunku do konkretnych podmiotów. Poza tym akt, którym Wojewoda zaleca realizację przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora zgodnie z przepisami nie stanowi źródła obowiązku tej jednostki kontrolowanej, ma charakter przygotowawczy wobec ewentualnego dalszego postępowania, wszczynanego w wyniku niewykonania zaleceń (opracowanie kompleksowego programu naprawczego – art. 114 ust. 2). Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Starosta Kielecki, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 5, art. 10 ust. 1 pkt 2, art. 111, art. 113, art. 114 ust. 2, art. 115 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), art. 2 ust. 3, art. 8 ust. 2, art. 34 ust. 1, art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 45 ust. 1, art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także art. 3 § 2 pkt 4 i 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 58 § 1 pkt 1 i 6, art. 3 § 2 pkt 4 i 7, art. 111 § 1, art. 141 § 4, art. 146 § 1, art. 148 oraz art. 149 P.p.s.a. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że zaskarżone "zlecenie" zawiera jednostronne i władcze polecenie określonego zachowania się, w zakreślonym terminie, w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sposobu sformułowania "zlecenia" wynika, że organ nadzoru nie dokonał jedynie przypomnienia o obowiązujących przepisach lecz zawiera stwierdzenie naruszenia tych przepisów oraz określa czynność do której zobowiązany jest skarżący i termin jej wykonania. W związku z tym "zalecenie" kształtuje sytuację prawną skarżącego. WSA pominął, że niezrealizowanie "zalecenia" może skutkować wymierzeniem kary pieniężnej, o której mowa w art. 115 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jednakże Sąd I instancji błędnie przyjął, że kontrola instancyjna oraz sądowo – administracyjna decyzji w sprawie pieniężnej obejmie badanie legalności "zalecenia". W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną niezasadne jest także stanowisko WSA, iż "zalecenie" nie stanowi aktu nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 P.p.s.a. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Stosownie natomiast do art. 1 k.p.c. sprawami cywilnymi są sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, a także inne sprawy (w tym z zakresu stosunków o charakterze publicznoprawnym), do których przepisy tego kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Na gruncie przytoczonej definicji rozróżnić należy zatem sprawy cywilne w znaczeniu materialnoprawnym, to jest wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, które pozostają nimi niezależnie od tego, jaki organ jest właściwy do ich rozpoznania oraz sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, wynikające z innych stosunków prawnych, które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty, uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, że nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 P.p.s.a. może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji naruszył art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem w swych rozważaniach nie odniósł się do charakteru zalecenia Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie przeprowadzenia ponownego konkursu na stanowisko dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie dokonał analizy czy przedmiotowa sprawa jest sprawą administracyjną czy też cywilną. Dokonanie powyższego ustalenia ma zasadnicze znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi Starosty Kieleckiego. WSA w zaskarżonym postanowieniu ustalał charakter prawny (istotę) aktu będącego przedmiotem skargi. Rozważania te ograniczyły się jednakże do odpowiedzi na pytanie, czy akt ten stanowi akt nadzoru, bądź jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia albo obowiązków wynikających z przepisów prawa - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 – 4 lub 7 P.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, iż zalecenie Wojewody Świętokrzyskiego nie mieści się w kategorii rozstrzygnięć nadzorczych, ani nie może zostać uznane za akt nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wskazano także, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przewiduje możliwość jedynie wniesienia "zastrzeżeń" do zaleceń, przy czym nie przewiduje także możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia przez Wojewodę tychże zastrzeżeń. Ponadto, w ocenie Sądu zaskarżone zalecenia nie należą również do aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego na postawie art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Sąd I instancji pominął natomiast w swoich rozważaniach w szczególności treść art. 9 ust. 5a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym dyrektora powiatowego urzędu pracy, wyłonionego w drodze konkursu spośród osób spełniających warunki określone w ust. 5 powołują i odwołują w porozumieniu właściwi starostowie i prezydenci miast na prawach powiatu. Organ właściwy do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy ustalają w porozumieniu właściwi starostowie i prezydenci miast na prawach powiatu. Skoro zatem powołany przepis odwołuje się do przepisów kodeksu pracy to rzeczą Sądu było rozważenie czy czynności te nie odbywają się w ramach stosunku pracy. Należy w tym miejscu powołać uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., sygn. W 10/93, w której stwierdzono, że jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego (...) to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków - także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym. Jeżeli natomiast został podjęty w formie właściwej czynnościom z zakresu prawa cywilnego, np. umowy zawartej z równorzędnym z definicji podmiotem obrotu prawnego, procedurze nadzorczej z rozdziału 10 ustawy o samorządzie terytorialnym nie podlega. Niemniej jednak w odniesieniu do czynności z zakresu prawa pracy należy rozpatrzyć czy działając jako pracodawca samorządowy starosta nie jest jedynie podmiotem zatrudniającym pracownika. Uprawnienia starosty w stosunku do pracownika samorządowego wynikają bowiem z faktu nawiązania stosunku pracy, a nie z faktu, że starosta jest organem władzy publicznej. Ponownie rozpoznając skargę Starosty Kieleckiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach powinien dokonać zatem analizy czy powołanie, o którym mowa w art. 9 ust. 5a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest powołaniem w rozumieniu art. 68 § 1 Kodeksu pracy, a tym samym czy istniejący spór na tym tle jest sprawą z zakresu prawa pracy (art. 476 § 1 k.p.c.) czyli sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., do której rozpoznawania na podstawie art. 2 k.p.c. jest właściwy wyłącznie sąd powszechny. W takim bowiem przypadku postępowanie będzie toczyło się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie należało uchylić, na podstawie art. 185 §1 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.