II SA/Bd 187/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant: Przemysław Rauchut po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w B. z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przyznania odsetek od uposażenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w G. z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w B. na rzecz skarżącego 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Szef [...] Sztabu Wojskowego w[...], działając na podstawie art. 154 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), uchylił decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...] Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia prawa do odsetek od wypłaconych H. J. należności finansowych za okres od 1 października 2003 r. – 13 czerwca 2006 r. Jednocześnie tą samą decyzją przyznano odsetki za zwłokę w wypłacie uposażenia za okres pozostawania "poza służbą" od dnia uprawomocnienia się decyzji Dowódcy [...] Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego od dnia 9 maja 2006 r. do dnia 20 lipca 2006 r. w łącznej wysokości 982,40 zł. W uchylonej decyzji Wojskowy Komendant uzupełnień w [...] przyznał H. J. prawo do odsetek ustawowych od wypłaconych należności za okres od 1 października 2003 r. do 13 czerwca 2006 r., jednakże decyzja nie zawierała kwotowego wyliczenia ich wysokości, co uniemożliwiało jej wykonanie. W związku z powyższym Szef [...] w [...], jako organ wyższego stopnia na podstawie art. 154 § 1 i 2 kpa uchylił decyzję i wydał nową przyznając H. J. odsetki od dnia 9 maja 2006 r. do 20 lipca 2006 r. Organ uzasadniając swoją decyzję stwierdził, iż zgodnie z art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 179, poz. 1750 z późn. zm.) w razie zwłoki w wypłacie uposażenia żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie stało się wymagalne. Oznacza to, że panu H. J. przysługują odsetki od dnia 9 maja 2006 r. (data uprawomocnienia się decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego) naliczone od różnicy pomiędzy należnym uposażeniem a należnościami wypłaconymi w związku ze zwolnieniem ze służby. Jako datę uprawomocnienia się decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego, przyjęto datę wydania rozkazu personalnego Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego Nr [...] z [...] r. unieważniającego rozkaz dzienny WKU w [...] w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo wskazał stopę procentową i wysokość należności od której wyliczono odsetki. W odwołaniu od powyższej decyzji H. J. wniósł o uchylenie jej w całości i umorzenie postępowania, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Odwołujący się podnosił, iż należą mu się odsetki ustawowe od zaległych i wypłaconych w zwłoce uposażeń za okres od 1 października 2003 r. w związku z faktem, iż przez cały czas pełnił zawodową służbę wojskową w związku z czym każdego 10 dnia miesiąca w spornym okresie, organ miał obowiązek płacić terminowo uposażenie. Odwołujący się podnosił również, iż odsetki nalicza się tak długo dopóki nie nastąpi ich zapłata, nie zaś do dnia zapłaty należności głównej. W ocenie skarżącego organ nieprawidłowo obliczył wysokość przysługujących odsetek zaprzestając ich naliczania dopiero na dzień wypłacenia należności głównej, nie zaś do dnia ich faktycznej zapłaty. Dodatkowo na mocy uchylonej decyzji WKU w [...] odwołujący się nabył prawo, tak więc uchylenie decyzji bez jego zgody było niedopuszczalne, a ponadto decyzja ta nie miała charakteru uznaniowego, lecz związany. Po rozpatrzeniu odwołania H. J. Dowódca [...] Okręgu Wojskowego decyzją Nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją Szefa [...] Wojskowego w [...] Nr [...] z [...] r. argumentując, iż decyzja Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...] nr [...] z dnia [...] r. podlegała uchyleniu w trybie art. 154 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego gdyż z uwagi na brak kwotowego określenia przyznanego świadczenia była niewykonalna, a co za tym idzie nieważna. Zasadne też było przyznanie odsetek za zwłokę w wypłacie uposażeń za okres pozostawania poza służbą od dnia uprawomocnienia się decyzji Dowódcy [...] Nr [...] z [...] r. w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego od 9 maja 2006 r. do 20 lipca 2006 r. w kwocie 982,40 zł. Uzasadniając przyjętą przez organ I instancji podstawę prawną zamiany decyzji - art. 154 § 1 i 2 kpa organ stwierdził, że prawo nabyte z decyzji to każda korzyść wynikająca z załatwienia sprawy administracyjnej powstająca w sferze prawa materialnego i tworząca podstawę do domagania się określonych zachowań lub świadczeń od innych podmiotów. Nie można mówić o nabyciu prawa z decyzji dotkniętej wadą powodującą nieważność. W rozpatrywanej sprawie decyzja Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...] nr [...] z [...] r. podlegała uchyleniu w trybie art. 154 § 1 i 2 kpa, gdyż ze względu na brak kwotowego określenia przyznanego świadczenia była ona niewykonalna. Odnosząc się do wysokości przyznanych zaskarżoną decyzją odsetek organu przyjął, że wymagalność powstała 9 maja 2006 r. (jako datę uprawomocnienia się decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego przyjęto datę wydania rozkazu personalnego Dowódcy [...] Nr [...] r. unieważniającego rozkaz dzienny Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...] w sprawie zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej). Kwota od której naliczono odsetki według 11,5% stawki stanowi wysokość zaległego uposażenia pomniejszonego o należności wypłacone w związku ze zwolnieniem ze służby- 42.710, 95 zł. Odsetki naliczono do dnia zapłaty tj. 20 lipca 2006 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy H. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji i umorzenie postępowania, zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej pkt. 2 Kpa, polegającą na uznaniu, że odsetki powinny być wypłacone nie do dnia ich wypłacenia tylko do dnia zapłaty należności głównej oraz błędnym uznaniu, iż wskutek stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego nie doszło po stronie skarżącego do przywrócenia stanu poprzedniego, w którym miał on prawo do wypłaty uposażenia w terminie do 10 – tego każdego miesiąca a tym samym wypłacenie uposażeń po wydaniu decyzji o stwierdzeniu nieważności wypowiedzenia stosunku służbowego odbyło się z zawinionym opóźnieniem organów wojskowych (a więc ze zwłoką). Zdaniem skarżącego odsetki nalicza się tak długo, dopóki nie nastąpi ich zapłata, nie zaś do dnia zapłaty należności głównej. Z tego ostatniego stanowiska pełnomocnik skarżącego wycofał się na rozprawie uznając, że nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa. Ponadto skarżący podkreślił, że na mocy uchylonej decyzji WKU w [...] nabył prawo, zatem uchylenie jej bez jego zgody było niedopuszczalne, gdyż decyzja uchylona nie miała charakteru uznaniowego lecz związanego. W odpowiedzi na skargę Dowódca [...] Okręgu Wojskowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest decyzja o uchyleniu, na podstawie art. 154 § 1 i 2 Kpa decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...] w sprawie ustalenia prawa do odsetek i przyznaniu odsetek z tytułu wypłaty należności finansowych przyznanych skarżącemu w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o zwolnieniu go z zawodowej służby wojskowej, na poczet których zarachowano należności wypłacone w związku ze zwolnieniem ze służby, będącym skutkiem wypowiedzenia stosunku służbowego. Uposażenie z tytułu świadczonej służby ma podstawę w stosunku służbowym (publicznoprawnym), ale przez to nie traci charakteru wierzytelności pieniężnej. Ten sam charakter mają odsetki od nieterminowo wypłaconego uposażenia. Nie jest zasadne stanowisko skarżącego odnośnie żądania wypłaty odsetek od nieterminowo wypłaconych należności za okres od dnia 1 października 2003 r. do 13 czerwca 2006 r., tj. za faktyczny okres pozostawania skarżącego "poza służbą." Decyzją Dowódcy [...] nr [...] z [...] r. unieważniono decyzję Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego nr [...] z [...] r. w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego. Dla rozstrzygnięcia sporu odnośnie wypłaty odsetek istotne jest przede wszystkim określenie skutków prawnych stwierdzenia nieważność decyzji Nr[...] z dnia [...] r. wydanej przez Dowódcę [...] Okręgu Wojskowego w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, wskutek czego nastąpiło zwolnienie ze służby. Rozstrzygnięcie jednak, czy i ewentualnie za jaki okres w takim przypadku należne są odsetki wymaga głębszej refleksji z punktu widzenia skutków jakie wywołuje decyzja stwierdzająca nieważność, mając na względzie również skutki wywołane przez decyzję nieważną. Stwierdzając nieważność decyzji organ wskazuje na ciężką wadliwość decyzji istniejącą z mocy prawa od dnia wydania tejże decyzji, to jest ze skutkiem "ex tunc". Decyzja dotknięta wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 Kpa korzysta z domniemania prawidłowości i ma moc obowiązującą, dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie to (o charakterze deklaratoryjnym) ma moc wsteczną, co oznacza, że eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby w ogóle nie została podjęta. Takie rozumienie konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji znajduje odzwierciedlenie zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie. Jednakże trzeba również mieć na względzie, że decyzja stwierdzająca nieważność nie stanowi wyłącznie deklaracji stanu istniejącego wcześniej, lecz tworzy również elementy nowego stanu prawnego, wywiera skutki w obrocie prawnym. Są to elementy konstytutywne decyzji nieważnościowej (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 5. Wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, s. 737-738; M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze Wydanie II, s. 1000-1002). Decyzja nieważna wiąże do czasu stwierdzenia jej nieważności. Dopiero od dnia doręczenia stronom decyzji stwierdzającej nieważność ustaje okres obowiązywania decyzji dotkniętej nieważnością i obowiązywania domniemania jej legalności. Jednakże należy mieć na względzie okoliczność, iż nie wszystkie skutki wywołane przez decyzję nieważną są odwracalne. Do skutków o charakterze nieodwracalnym należy upływ czasu, który ma niebagatelne znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Trzeba zauważyć, że decyzja wypowiadająca stosunek zawodowej służby wojskowej wywołała skutek prawny w postaci rozwiązania stosunku służbowego. W efekcie skarżący został przeniesiony do rezerwy, a więc uzyskał status, z którym wiąże się prawo do odprawy i po spełnieniu odpowiednich przesłanek prawo do emerytury wojskowej, który można ogólnie określić jako status przeniesionego do rezerwy. Oczywistym jest, że w tym samym czasie skarżący nie mógł mieć statusu żołnierza zawodowego jak i statusu przeniesionego do rezerwy. Zatem dopóki w obrocie prawnym pozostawała decyzja wypowiadająca stosunek zawodowej służby wojskowej, dopóty nie powstawało roszczenie o zapłatę uposażenia za okres, który nastąpił po rozwiązaniu stosunku służbowego i uzyskania statusu przeniesionego do rezerwy. W tym czasie w stosunku do skarżącego zaktualizowały się inne uprawnienia wynikające z instytucji prawnych uruchamianych po rozwiązaniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Wobec tego w tym okresie zachodziła przedmiotowa niemożność świadczeń z tytułu stosunku zawodowej służby wojskowej, a zatem nie można przyjąć, aby doszło do zwłoki w wypłacie uposażenia. Roszczenie o wypłatę takiego uposażenia w tym okresie nie powstawało, gdyż nie istniał administracyjnoprawny stosunek obligacyjny, stanowiący podstawę do wypłaty tego typu należności. Wprawdzie decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wypowiadającej stosunek zawodowej służby wojskowej wywołała skutek wsteczny w zakresie stosunku zawodowej służby wojskowej, jednakże poza zaktualizowaniem z momentem jej uostatecznienia prawa do uposażenia za okres od dnia rozwiązania stosunku służbowego nie mogła odwrócić skutku upływu czasu w zakresie prawa do tych świadczeń. W czasie pozostawania w obrocie prawnym decyzji wypowiadającej stosunek zawodowej służby wojskowej nie istniał między stronami administracyjnoprawny stosunek obligacyjny. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że data wymagalności świadczenia pieniężnego ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy nastąpiło opóźnienie w jego spełnieniu, a w konsekwencji, czy należne są odsetki z tytułu zwłoki w wypłacie. Odsetki mają charakter należności ubocznej, akcesoryjnej. Oznacza to, że obowiązek płacenia odsetek nie może powstać bez obowiązku zapłaty sumy głównej, a gdy obowiązek ten już powstanie, to wówczas następstwem tego akcesoryjnego charakteru jest ścisłe powiązanie obowiązku płacenia odsetek z głównym obowiązkiem. Odsetki zawsze dzielą los tego obowiązku, jeśli coś innego nie wynika z umowy lub z przepisu ustawy. Dopiero więc stwierdzenie nieważności decyzji wypowiadającej stosunek zawodowej służby wojskowej spowodowało, że powstało roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Jest to skutek prawny decyzji stwierdzającej nieważność, będący elementem konstytutywnym decyzji nieważnościowej. Reasumując należy stwierdzić, że skoro roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od rozwiązania stosunku zawodowej służby wojskowej do dnia przywrócenia tego stosunku ze skutkiem ex tunc powstało po stwierdzeniu nieważności decyzji wypowiadającej ten stosunek administracyjnoprawny, to brak jest podstaw uzasadniających przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki prawa do odsetek, o których mowa w art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, za każdy miesiąc okresu, w którym skarżący nie miał statusu żołnierza zawodowego (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt l OSK 1455/08, Internetowa Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy również zwrócić uwagę, że wymienione w cyt. przepisie odsetki są związane ze zwłoką w spełnieniu świadczenia. Zwłoka stanowi kwalifikowaną postać opóźnienia, zatem musi mieć charakter zawiniony. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ma podstaw do uznania, że nie tylko organ nie pozostawał w zwłoce z wypłatą uposażenia, ale również nie pozostawał w opóźnieniu, gdyż wypłacił należność po wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność. Organ przyznała jednak odsetki za opóźnienie po tej dacie. Kwota od której naliczone były odsetki stanowi wysokość należnego uposażenia pomniejszoną o należności wypłacone z tytułu zwolnienia ze służby. Nie była ona kwestionowana co do zasady i nie miała na nią też wpływu orzeczenie wydane przez WSA w Gdańsku w sprawie III SA/Gd 160/08 w przedmiocie wydania decyzji w sprawie uposażenia i innych należności. Skarga H. J. w tamtym postępowaniu została oddalona. Kolejną kwestią wymagającą analizy jest zbadanie zasadności zastosowania art. 154 § 1 i 2 Kpa do uchylenia decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...] Nr [...] z [...]r. w sprawie ustalenia prawa do odsetek od należności finansowych wypłaconych za okres od 1 października 2003 r. – 13 czerwca 2006 r. Uchyloną decyzją "przyznano prawo do odsetek ustawowych za okres od 1 października 2003 r. – 13 czerwca 2006 r." W uzasadnieniu wskazano, że w związku z unieważnieniem decyzji Dowódcy [...] nr [...] z [...]r. przez Dowódcę[...]– decyzja nr [...] z [...] r. w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego i uchylenia rozkazu personalnego Nr [...] Dowódcy [...] z [...] r. dotyczącego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, żołnierz został przywrócony do zawodowej służby wojskowej. W celu uregulowania zaległych należności wypłacono należności finansowe za okres od 1 października 2003 r. do 13 czerwca 2006 r. bez naliczania odsetek ustawowych. "W związku z wnioskiem zainteresowanego o naliczenie i wypłatę ustawowych odsetek orzeczono jak w sentencji." Zacytowane brzmienie sentencji orzeczenia i jego uzasadnienie nie wskazują ani kwotowo określonej wysokości należności pieniężnej z tytułu odsetek, ani kwoty należności głównej, od której są naliczane, a więc elementu niezbędnego do określenia ich wysokości. Brak w tym zakresie w sposób niewątpliwy powoduje, że decyzja jest niewykonalna. Wada decyzji polegająca na nie wykonalności kwalifikowana jest jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej prowadzone w trybie art. 154 § 1 Kpa odbywa się według zupełnie innych reguł. Postępowanie to też ma charakter nadzwyczajny, gdyż dotyczy weryfikacji decyzji ostatecznej, ale wymaga spełnienia innych przesłanek. Art. 154 Kpa nie wymienia przyczyn uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, jednak kwalifikowane wady takiej decyzji wymienione w art. 156 § 1 Kpa nie mogą stanowić podstawy zastosowania komentowanego przepisu, bowiem powinny być usunięte w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. W doktrynie przyjęty jest pogląd, że na podstawie art. 154 dopuszczalne jest uchylenie lub zamiana decyzji niewadliwych względnie dotkniętych wadami niekwalifikowanymi. Organ słusznie stwierdził, że skoro decyzją przyznano prawo do odsetek bez określania ich wysokości czy podstawy (stanowiącej należność główną), od której należy liczyć odsetki, decyzja taka posiada wadę kwalifikowaną w postaci jej niewykonalności. Taka wada mogłaby być usunięta w trybie art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Na podstawie brzmienia wydanej decyzji nie ma możliwości ustalenia prawa w postać świadczenia w określonej wysokości. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na różne skutki stosowania trybów nadzwyczajnych. Uchylenie lub zmiana decyzji wywołuje skutek ex nunc (od dnia wydania decyzji), natomiast stwierdzenie nieważności odnosi skutek ex tunc. Uchylenie lub zmiana na podstawie art. 154 Kpa, odbywa się wyłącznie w oparciu o przesłanki określone w tym przepisie, a więc konieczność badania też istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Takiej analizy zabrakło. Zastosowanie trybu z art. 154 nie prowadzi do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Organ natomiast uchylił decyzję i orzekł co do istoty sprawy, co także odbyło się contra legem. W tych okolicznościach, zastosowanie trybu art. 154 § 1 Kpa na podstawie innych przesłanek niż określone w przepisie stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).