IV SA/Wr 139/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. J. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Wałbrzych oddala skargę. Przedmiotem skargi A.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest przepis § 4 ust. 2 uchwały z dnia 13 lipca 2004 r. Nr XXVIII/71/04 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wałbrzych. W dniu 13 lipca 2004 r. Rada Miejska Wałbrzycha podjęła uchwałę Nr XXVIII/71/04 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wałbrzych. W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz przepisy art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U z 2005 r., nr 31, poz. 266 z późn. zm.). W dniu 24 października 2008 r. Rada Miejska Wałbrzycha podjęła uchwałę nr XXXI/268/08 w sprawie zmiany uchwały nr XXVIII/71/04 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 13 lipca 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wałbrzych. W myśl postanowień § 4 ust. 2 uchwały w brzmieniu nadanym uchwałą nr XXXI/268/08, Rada Miejska Wałbrzycha postanowiła, że: "O najem lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy nie mogą ubiegać się osoby, które zajmują lokal bez tytułu prawnego w mieszkaniach stanowiących własność Gminy Wałbrzych, do czasu opuszczenia tego lokalu, zastrzeżeniem § 15 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 oraz § 17 ust. 3." Przepis § 15 ust. 1 pkt 5 uchwały, w brzmieniu nadanym uchwałą nr XXXI/268/08 stanowi, że poza przypadkami określonymi w art. 691 Kodeksu cywilnego oraz wcześniejszymi postanowieniami niniejszej uchwały Gmina, może zawierać umowy najmu również z osobami bliskimi najemcy, (przez które rozumie się wstępnych, zstępnych, pełnoletnie rodzeństwo), które pozostały w lokalu po jego śmierci, jeżeli osoby te nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych i zamieszkiwały stale w tym lokalu wraz z najemcą co najmniej 3 lata, do chwili jego śmierci. A. J. wniosła w dniu 26 lutego 2010 r. skargę na § 4 ust. 2 powyższej uchwały, po uprzednim wezwaniu, w dniu 18 stycznia 2010 r., do usunięcia naruszenia prawa podając, że § 4 ust. 2 tej uchwały narusza przepisy art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkalnym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego oraz art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Skarżąca zarzuca, że odmówiono jej przydziału lokalu mieszkalnego w trybie § 4 ust. 2 oraz § 15 ust. 1 pkt 5 uchwały, co pozbawiło ją możliwości ubiegania się o najem lokalu. Skarżąca podkreśliła, że zasady postępowania określony w uchwale w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy nie mogą dyskryminować obywateli i różnicować ich możliwości ubiegania się o przydział lokalu. W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Rady Miejskiej Wałbrzycha, Prezydent Wałbrzycha przedstawił stan sprawy i złożył wniosek o nieuwzględnienie skargi. A. J. (poprzednie nazwisko; C.) zam. w W. przy ul. [...], w dniu 1 czerwca 2006 r. złożyła wniosek o przydział lokalu przy ul. [...] po zgonie najemcy lokalu (dziadka) – A. C.. Na podstawie przeprowadzonego postępowania ustalono, że A. J. nie zamieszkiwała stale w lokalu przy ul. [...] wraz z najemcą - A.C. przez okres co najmniej 3 lat do chwili jego śmierci. Wniosek A. J. został rozpatrzony odmownie (pismo nr [...] z dnia 5 lipca 2006 r.), ponieważ nie zostały spełnione przesłanki wynikające z § 15 ust. 1 pkt 5 uchwały nr XXVII/71/2004 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 13 lipca 2004 r. (ze zmianami) w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wałbrzych, tj. A. J. nie zamieszkiwała z najemcą do chwili jego śmierci przez okres co najmniej 3 lat; W dniu 4 października 2007 r. A.J. ponownie złożyła wniosek o przydział lokalu przy ul. [...]. W odpowiedzi na w/w wniosek, w piśmie nr [...] z dnia 5 października 2007 r. tut. Wydział podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie nr [...] z dnia 5 lipca 2006 r. o odmowie przyznania A. J. uprawnień do najmu przedmiotowego lokalu. W dniu 14 stycznia 2008 r. zainteresowana złożyła w Sądzie Rejonowym w Wałbrzychu pozew o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu lokalu przy ul. [...] po zgonie dziadka - Pana A.C. w wyroku z dnia 6 sierpnia 2008 r. (sygn. akt IC 41/08). Sąd Rejonowy w Wałbrzychu po rozpoznaniu sprawy, oddalił jej powództwo w całości. A. J. kilkakrotnie była wzywana do dobrowolnego opuszczenia i przekazania lokalu do dyspozycji [...], jednak do wezwań tych nie dostosowała się. Wobec powyższego w dniu 15 października 2009r. do Sądu Rejonowego w Wałbrzychu Gmina Wałbrzych wniosła - pozew o eksmisję A.J. z lokalu przy ul. [...]. W dniu 19 stycznia 2010 r. A.J. złożyła w Biurze Obsługi Rady Miejskiej wniosek do Rady Miejskiej Wałbrzycha o uchylenie § 4 ust. 2 uchwały nr XXVII/71/2004 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 13 lipca 2004 r. (ze zmianami) w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wałbrzych, tj. cyt.: o najem lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy nie mogą ubiegać się osoby, które zajmują lokal bez tytułu prawnego w mieszkaniach stanowiących własność Gminy Wałbrzych, do czasu opuszczenia tego lokalu, z zastrzeżeniem § 15 ust. 1 pkt 3, 4, 5 oraz § 8 ust. 6 i § 17 ust 3. W dniu 08 lutego 2010 r. Komisja Gospodarki Rady Miejskiej Wałbrzycha, po dokładnym zapoznaniu się z dokumentacją w sprawie A. J., nie uwzględniła wniosku w/w i podtrzymała stanowisko Wydziału Infrastruktury Miasta o odmowie przyznania skarżącej uprawnień do najmu lokalu przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., akty prawa miejscowego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż prawo miejscowe podlegają kognicji sądu administracyjnego. Rozpoznawana skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia (z uwagi na wyłączenie przez art. 102a ustawy o samorządzie gminnym przepisu art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., wezwanie może być złożone w każdym czasie) oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a. Przystępując do analizy spełnienia przez skarżącą warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 13 lipca 2004 r. Nr XXVIII/71/04 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wałbrzych, jest uchwałą wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca wezwanie takie wystosowała do organu. Za skuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia należy bowiem uznać wyłącznie takie, w którego następstwie organ gminy podejmie nową uchwałę lub zmieni dotychczasową, uwzględniając w całości żądania zawarte w wezwaniu. W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą powszechną z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007 r., nr 3, poz. 60) wskazując, że do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a.. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącej odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. Naczelny Sąd Administracyjny sprecyzował, że prawidłowe wniesienie skargi po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa ma miejsce również wówczas, gdy wniesiono ją przed otrzymaniem odpowiedzi na wezwanie, ale z zachowaniem terminu sześćdziesięciu dni od dnia wezwania i w przypadku późniejszego nieuwzględnienia wezwania przez organ. Kolejną kwestią było ustalenie, czy skarżąca ma interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny. Gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego", jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało w tym zakresie ugruntowane stanowisko. Na bazie tego orzecznictwa, wskazać można na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia: a) legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego, b) interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wniesienie skargi uzasadnia "bezpośrednie naruszenie interesu prawnego"), c) legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego. Przepisy ustrojowe ustaw samorządowych nie dają podstaw do korzystania przez "każdego" z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym, d) w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie Rada Miasta Wałbrzycha nie naruszyła interesu prawnego skarżącej. Zgodnie z treścią przepisu art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (tekst jedn. Dz. U z 2005 r., nr 31, poz. 266 z późn. zm.) - zwaną dalej ustawą, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W przepisie tym zawarte jest zatem wyraźne upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W myśl art. 21 ust. 3 ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2. warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3. kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4. warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5. tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6. zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7. kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Użyte w tym przepisie sformułowanie "powinny określać w szczególności" wskazuje, że kryteria, jakie mogą zostać zawarte w uchwale rady gminy, nie zostały wymienione w tej normie wyczerpująco z tym jednak, że wyszczególnione przez ustawodawcę w art. 21 ust. 3 przesłanki, rada gminy jest obowiązana uwzględnić w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Rada poza kryteriami wymienionymi w pkt 1-7 ustawy o ochronie praw lokatorów, może stosownie do okoliczności, uwzględnić w uchwale także inne jeszcze czynniki mające znaczenie przy wynajmie lokali, nie mogą one jednak pozostawać w sprzeczności z prawem. Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, uchwalane przez radę gminy, są aktem prawa miejscowego. W wyroku z dnia 17 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 883/04, (Lex nr 164541), NSA stwierdził, że wprawdzie art. 21 ust. 3 ustawy dając radzie gminy upoważnienie do określenia zasad wynajmowania lokali używa określenia "w szczególności" przed wymienieniem możliwych postanowień uchwały, nie oznacza to jednak, że uchwała rady gminy w przedmiocie zasad wynajmowania lokali może wprowadzić dowolne reguły. W ocenie Sądu użyte w art. 21 ust. 3 ustawy sformułowanie "w szczególności" oznacza, że rada gminy ustanawiając w uchwale zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu gminy może swobodnie kształtować te zasady, jednakże tylko w odniesieniu do zagadnień wymienionych w punktach 1-7 cytowanego przepisu. Rada gminy jest natomiast zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Ustawodawca przyznając gminie prawo ustalenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, dał gminie prawo dokonania oceny kandydatów na podstawie przyjętych wcześniej środków rozróżnienia, co oznacza, że dał także prawo do ustanowienia takich cech ze względu, na które podział będzie dokonany. Powyższe wskazuje, że ustawodawca powierzył radzie gminy konkretyzację powyższych przesłanek w formie aktu prawa miejscowego. W uchwale Nr XXVIII/71/04 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wałbrzych, zostały uregulowane istotne zagadnienia, wymienione w art. 21 ust. 3 ustawy m. in. także zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy (pkt 6). Zasady postępowania w stosunku do osób pozostałych w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, zostały określone szczegółowo w postanowieniach § 15 ust. 1 pkt 1-5 uchwały. Uchwałodawca określił w hipotezie normy podmioty, wobec których mają zastosowane postanowienia uchwały oraz wskazał okoliczności faktyczne i prawne, których zaistnienie ma wpływ na przydział lokalu po zmarłym najemcy. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy przyznaje bowiem radzie gminy kompetencje do uregulowania odmiennej kategorii spraw niż te, o których stanowi art. 691 Kodeksu cywilnego. Biorąc pod uwagę literalne brzmienia art. 691 Kodeksu cywilnego należy stwierdzić, że w żaden sposób nie określa on zasad postępowania w stosunku do osób pozostałych w lokalu po opuszczeniu go przez najemcę (a są uprawnione do wstąpienia w stosunek najmu) oraz nie wstąpiły w ten stosunek po śmierci najemcy (mimo przyznania takiego uprawnienia w art. 691 § 1 Kodeksu cywilnego), dlatego konieczne jest uregulowanie tych zasad w akcie prawa miejscowego. Określając w przepisach § 4 ust. 2 i § 15 pkt 5 uchwały, Rada Miasta Wałbrzych nie naruszyła przepisów ustawy. Organ stanowiący gminy, zgodnie z brzmieniem normy kompetencji prawodawczej, ustalił zasady postępowania w stosunku do osób pozostałych w lokalu opuszczonym przez najemcę, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Ustalone w akcie prawa miejscowego zasady nie naruszają konstytucyjnej zasady równości. Postanowienia te stanowią m.in. gwarancję przeciw nadużyciom, które mogą wystąpić ze strony osób ubiegających się o mieszkanie. Z natury rzeczy bowiem dobro, jakim jest mieszkanie komunalne, przeznaczone jest zasadniczo wyłącznie dla mieszkańców, których nie stać na zaspokojenie swoich potrzeb na wolnym rynku. Skoro dobra tego nie jest za dużo, to gmina mocą przepisu gminnego, ustanowionego m.in. na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów może ustanowić szczegółowe kryteria (zasady), których spełnienie gwarantuje dostęp do tego dobra. Różnicowanie położenia obywateli względem dostępu do określonych dóbr nie koliduje z zasadą równości, jeśli nie ma charakteru dyskryminującego i gdy opiera się na cechach istotnych. W tym przypadku zróżnicowanie w dostępie do najmu lokalu ze względu na cechę relewantną, jaką jest konieczność stałego zamieszkiwania w lokalu przez osoby bliskie z najemcą, co najmniej 3 lata do chwili jego śmierci, nie narusza zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji określonych w art. 32 Konstytucji RP. Rada miejska działała w granicach delegacji określonej w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy i w ocenie składu orzekającego jej nie przekroczyła, a to oznacza, że nie doszło także w niniejszej sprawie do naruszenia przez Radę Miejską w Wałbrzychu art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, w myśl których organy samorządu terytorialnego działają na podstawie prawa i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.