II SA/Wa 603/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Eugeniusz Wasilewski Protokolant Łukasz Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie opinii służbowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r. M. C. zwrócił się, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej kpa) w zw. z art. 157 § 1 i § 2 kpa, do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] maja 2005 r. w przedmiocie opinii służbowej oraz decyzji ją poprzedzających organu I instancji – opinii służbowej. W uzasadnieniu swojego wniosku skarżący podniósł, że z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż opinie służbowe policjantów i wydawane w związku z nimi decyzje są decyzjami administracyjnymi, które podlegają kontroli w postępowaniu administracyjnym oraz przed sądami administracyjnymi. Wskazał następnie, że zarówno decyzja Komendanta Powiatowego Policji w G. w przedmiocie opinii służbowej (decyzja administracyjna organu II instancji), jak i opinia służbowa (decyzja administracyjna organu I instancji) są nieważne, jako że wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wskazał na liczne naruszenia przepisów regulujących sporządzanie opinii służbowych policjantów, w szczególności rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 ze zm.). Powyższy wniosek został przez M. C. uzupełniony pismami z dnia [...] sierpnia 2009 r., [...] sierpnia 2009 r., [...] września 2009 r. oraz pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] po rozpatrzeniu wskazanego wniosku, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 3 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] maja 2005 r. oraz decyzji ją poprzedzających organu I instancji – opinii służbowej. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Komendant wskazał, że decyzja z dnia [...] maja 2005 r. stała się przedmiotem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 26 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/05 odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Następnie postanowieniem z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1517/08, Sąd odrzucił skargę o wznowienie postępowania sądowego w sprawie zakończonej ww. postanowieniem z dnia 26 lipca 2005 r., wskazując, iż jest ona niedopuszczalna. W sprawie zapadły zatem dwa prawomocne orzeczenia sądu, zaś zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stąd też wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2005 r. było niedopuszczalne. W odwołaniu z dnia [...] grudnia 2009 r. od powyższej decyzji, uzupełnionym następnie pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., skierowanym do Komendanta Głównego Policji, M. C. zarzucił jej rażące naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy. W jego ocenie doszło do naruszenia art. 157 § 3 kpa w zw. z art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 2, 45, 77 i art. 78 Konstytucji RP, a także art. 156 kpa, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że postanowienia o odrzuceniu skargi stanowią orzeczenia prawomocne, podczas gdy takie orzeczenia nie są orzeczeniami, o których mowa w art. 170 ppsa, gdyż postanowienie odrzucające skargę, nie jest równoznaczne z oddaleniem skargi w formie wyroku. Ponadto wskazał na naruszenie art. 157 § 3 w zw. z art. 2, art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z m.in. art. 7, 9, 10 i art. 40 § 1 kpa, poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli działalności administracyjnej organu Policji, wyrażającej się w odmowie wszczęcia postępowania w sprawie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 9 kpa. Zarzucił ponadto organowi I instancji naruszenie przepisów art. 8 i in. kpa oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu M. C. podniósł, że odrzucenie skargi oznacza, że Sąd nie zajmował się merytorycznym rozpoznaniem sprawy i w takiej sytuacji można wnosić o stwierdzenie nieważności decyzji. Po rozpoznaniu przedmiotowego odwołania Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając postanowieniem z dnia 26 lipca 2005 r. skargę na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] maja 2005 r., wskazał, że jest ona niedopuszczalna, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Brak było bowiem decyzji administracyjnej, do badania której sąd byłby uprawniony. Dlatego stwierdzenie przez organ administracji, iż poddany formalnoprawnej analizie sądu dokument z dnia [...] maja 2005 r. jest decyzją administracyjną stanowiłoby w rzeczywistości obejście prawomocnego postanowienia sądu z dnia 26 lipca 2005 r., co należy uznać za niedopuszczalne. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że kwestia opiniowania służbowego policjantów została kompleksowo uregulowana w art. 35 ustawy o Policji i wydanym na jego podstawie rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej. W powołanych unormowaniach brak jest odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nimi nieuregulowanym. Przepisy te nie przewidują również możliwości wzruszenia ostatecznej opinii służbowej w trybie stwierdzenia jej nieważności bądź wznowienia procedury okresowego opiniowania służbowego policjanta. Z powołanych powodów w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] maja 2005 r. W skardze z dnia 8 marca 2010 r. na wskazaną wyżej decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2010 r., uzupełnionej następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz pismem z dnia [...] maja 2010 r., M. C. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] maja 2005 r. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie zakazu reformationis in peius, poprzez rozszerzenie przez organ odwoławczy podstaw odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, polegające na wskazaniu, że decyzja z dnia [...] maja 2005 r. nie jest decyzją administracyjną. Działanie takie stanowiło, w ocenie skarżącego, również naruszenie zasady dwuinstancyjności, uregulowanej w art. 15 i art. 136 kpa, a także naruszenie art. 138 kpa. Ponadto skarżący powołał się na zarzuty stawiane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Uznał również za błędne i bezzasadne przyjęcie przez Komendanta Głównego Policji, że decyzja z dnia [...] maja 2005 r. i decyzje ją poprzedzające nie są decyzjami administracyjnymi. W jego ocenie powyższe stanowi naruszenie, m.in. § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej, a także stoi w sprzeczności z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za bezzasadną i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż Komendant Wojewódzki Policji w [...], jak i Komendant Główny Policji uzasadniają odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] maja 2005 r. wskazując, że w sprawie zostało wydane orzeczenie sądu administracyjnego, które rozstrzygnęło kwestię, o którą wnosi skarżący, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z dnia 26 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/05, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę M. C. na ww. decyzję Komendanta Powiatowego Policji w G. W tej sytuacji organy Policji kierując się przepisami art. 153 i art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznały, iż w sprawie przesądzono, że nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, a odrzucenie skargi statuuje niemożność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć organów Policji w sprawie opinii służbowej. Takie rozumowanie organu jest błędne. Wskazać bowiem należy, iż poglądy doktryny, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie wskazują, iż tylko oddalenie przez sąd administracyjny skargi zamyka drogę administracyjną, co do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Natomiast takiej drogi nie zamyka odrzucenie skargi (za: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 887; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 726). Takie stanowisko wynika stąd, że orzeczenia o odrzuceniu skargi "nie wywierają żądnego oddziaływania na zakończone postępowanie administracyjne ani też na akty i czynności wydane w tym postanowieniu" (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Komentarz, Warszawa 2005, s. 512, t. 13). Prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/05 ma zatem jedynie skutki procesowe dotyczące postępowania przed sądem administracyjnym i nie może prowadzić do przyjęcia, iż stanowi on samodzielną podstawę do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.